Política e economia começam a confluir para um só campo de observação e movimentos, dentro e fora do governo. A aproximação do ano eleitoral, com sua carga de indagações sobre o futuro aumentada pela antecipação da campanha presidencial, explica incertezas e ansiedades. A depender dos novo-desenvolvimentistas — economistas acadêmicos de formação heterodoxa não marxista, líderes industriais e políticos do governo e da oposição — uma agenda para o Brasil, capaz de tranquilizar espíritos hoje tomados pela inquietação, poderia inspirar-se no que chamam de “macroeconomia estruturalista do desenvolvimento”. As soluções estão ali, para agora e para o futuro.
O livro “Macroeconomia do Desenvolvimento” oferece uma visão ampla e detalhada do que é essa estratégia de desenvolvimento, “uma espécie de síntese entre a macroeconomia keynesiana e a teoria estruturalista do desenvolvimento”, como explica José Luís Oreiro, professor da Universidade de Brasília e da Universidade Federal do Rio de Janeiro, um dos organizadores do livro.
Parte fundamental dessa estratégia está no fortalecimento da indústria, em contraposição ao que seria uma espécie de “reprimarização” da economia brasileira. É preciso reverter o processo de “desindustrialização” — processo que economistas de outras tendências, ditas ortodoxas, também enxergam. Divergem, porém, dos novos-desenvolvimentistas, que veem a redução da participação da indústria no PIB como efeito da apreciação cambial causada pela abertura da conta de capital do balanço de pagamentos e pela “doença holandesa”. “Trata-se, portanto”, segundo Oreiro, “de um processo que resulta de um modelo de política macroeconômica que privilegia o setor financeiro e o setor primário-exportador”.
Um dos pressupostos da macroeconomia estruturalista do desenvolvimento, que fundamenta o novo-desenvolvimentismo, é que existe uma relação de causalidade do crescimento do setor industrial para o crescimento da economia como um todo em função do fato de que a indústria não é um setor como outro qualquer, mas apresenta certas características estruturais que fazem dela a fonte dos retornos crescentes de escala, essenciais para o crescimento de longo prazo.
“A indústria brasileira, após uma recuperação na forma de “V” dos efeitos da crise mundial de 2008, entrou numa fase de estagnação a partir de 2011”, observa Oreiro. “Desde então, a economia brasileira perdeu dinamismo, apresentando taxas medíocres de crescimento. Acredito que isso seja a demonstração cabal da importância do dinamismo industrial para o crescimento de longo prazo.”
Valor: Várias outras questões, decisivas para a definição dos termos de competitividade da indústria (e da economia) brasileira permanecem pendentes, sem melhor equacionamento à vista, como as referentes à carga tributária e às deficiências de infraestrutura, entre outras. Em que medida a questão cambial acaba, talvez, sendo supervalorizada como decorrência da falta de medidas de correção de rumos nessas outras áreas?
José Luís Oreiro: O câmbio não é tudo, mas é quase tudo. Com o ciclo de elevação do preço das commodities internacionais, a partir de 2004, a taxa real de câmbio no Brasil vem se apreciando consideravelmente, tendo retornado ao nível prevalecente durante o primeiro mandato do presidente Fernando Henrique Cardoso. Se olharmos para a relação câmbio efetivo/salário, a situação ainda é pior: o câmbio hoje se encontra mais valorizado do que naquela época. O problema do câmbio apreciado é que se traduz em redução da margem de lucro das empresas, o que desestimula o investimento. Como as novas tecnologias estão incorporadas em máquinas e equipamentos recentemente produzidas, ao invés de serem uma espécie de maná que cai do céu, como nos modelos neoclássicos de crescimento, uma baixa taxa de investimento implica uma baixa modernização do parque industrial, o que contribui para o crescimento baixo da produtividade do trabalho na indústria, o que reforça a perda de competitividade. Está claro que uma parte da perda de competitividade da indústria deve-se a infraestrutura deficiente, o que termina por tornar os produtos brasileiros ainda mais caros.
Valor: A indústria tornou-se global. Fala-se hoje em cadeias de produção. Isso exige abertura da economia para fora e para dentro. Persistem, no entanto, certas tendências protecionistas em políticas de governo, como a de preferência pelo produto nacional, que acabam excluindo o Brasil daquelas cadeias, com prejuízo para a absorção de fatores de inovação. Como vê essa questão, no contexto mais amplo da competitividade ainda não alcançada pela indústria brasileira, possibilidades de que venha a alcançá-la e importância do câmbio para que isso aconteça?
Oreiro: Não sou favorável a políticas de proteção comercial à indústria. O que a indústria brasileira necessita é de igualdade de condições com seus concorrentes no exterior, o que demanda uma taxa real de câmbio competitiva e a realização de grandes investimentos em infraestrutura. Meu colega Nelson Marconi, da EESP [Escola de Economia de São Paulo, da Fundação Getúlio Vargas], estima que a taxa de câmbio dólar/real necessária para tornar a indústria brasileira competitiva esteja em torno de R$ 2,70. Acredito que se um ajuste cambial dessa magnitude for realizado e a taxa de câmbio for mantida num patamar competitivo por um período de tempo suficiente, as empresas do setor industrial brasileiro voltarão a investir, modernizando seu parque produtivo, fazendo com que a produtividade do trabalho volte a crescer. Mas para que isso ocorra é necessário que o empresário nacional tenha confiança na estabilidade da taxa de câmbio num patamar competitivo. Não é isso o que ocorre hoje. A administração da taxa de câmbio no governo Dilma parece oscilar entre a necessidade de dar competitividade à indústria e a manutenção da inflação em patamares baixos. Isso faz com que a taxa de câmbio não seja nem suficientemente depreciada para estimular a indústria nem suficientemente apreciada para estabilizar a inflação, de forma que ficamos no pior dos dois mundos: inflação alta com indústria pouco competitiva.
Valor: Alguns países vêm passando por um processo de perda de peso relativo da indústria na composição do PIB, que alguns chamam de reindustrialização. Não seria essa uma tendência para que, por caminhos naturais de uma espécie de reorganização industrial global, movida a avanços tecnológicos contínuos, se estabeleça a competitividade de uma ‘nova indústria’, “puxada” por articulações com outros segmentos do setor de serviços? Como se integraria a essas mudanças, que parecem bastante consistentes, o fator cambial como visto no pensamento novo-desenvolvimentista? Manteria sua própria consistência e peso relativo?
Oreiro: Existem dois tipos de desindustrialização, a natural, ocorrida nos países desenvolvidos a partir de meados dos anos 1970, e a precoce. A desindustrialização natural é uma decorrência do próprio processo de desenvolvimento econômico, uma vez que o aumento contínuo do nível de renda per capita faz com que, a partir de certo patamar de renda, a demanda por serviços cresça mais rapidamente do que a demanda por produtos industriais, fazendo com que a participação do setor de serviços no PIB aumente, ao passo que a participação do setor industrial se reduz. Na desindustrialização precoce, o que ocorre é uma redução da participação da indústria no PIB a patamares de renda per capita inferiores aos observados nos países desenvolvidos quando começaram a sua desindustrialização. Essa desindustrialização não é natural, mas resulta da apreciação cambial causada pela abertura da conta de capital do balanço de pagamentos e pela “doença holandesa”. Trata-se, portanto, de um processo que resulta de um modelo de política macroeconômica que privilegia o setor financeiro e o setor primário-exportador. [Os novo-desenvolvimentistas consideram a “doença holandesa” uma “falha de mercado” que se origina na existência de recursos naturais ou humanos baratos e abundantes que mantêm a taxa de câmbio sobrevalorizada e impede a produção de bens comercializáveis usando tecnologia no estado da arte. É um obstáculo ao crescimento do lado da demanda agregada porque limita as oportunidades de investimento. Isso aconteceu na Holanda nos anos 1960, quando o aumento do preço do gás atraiu capitais e valorizou o câmbio]
Valor: O setor primário exportador tem garantido parcela relevante do crescimento brasileiro. Sem essa contribuição, a evolução do PIB parece correr o risco de cair até para números negativos. Isso representa uma espécie de ‘reprimarização’ de parte considerável da economia brasileira que deva ser considerada uma expressão de retrocesso ou se trataria também de um reflexo de reacomodação intersetorial no uso de fatores de produção?
Oreiro: Não tenho dúvida de que se trata de um retrocesso. Alguns economistas, inclusive de formação heterodoxa, dizem que essa reprimarização não seria problemática, haja vista que hoje em dia parte considerável das atividades primárias é altamente intensiva em tecnologia. Esse argumento não me convence. Durante a época colonial, o Brasil se especializou na produção de açúcar, uma atividade que utilizava a mais elaborada tecnologia então existente para a moagem de cana. Além disso, era uma atividade bastante intensiva em capital, algo inexistente na Colônia. Nas 13 colônias inglesas, que mais tarde se constituiriam nos Estados Unidos, as atividades produtivas, ao menos no Norte, se concentraram na produção de produtos manufaturados, inicialmente com um nível tecnológico bastante rudimentar e pouco intensiva em capital. Com o passar do tempo, o modelo primário-exportador implantado no Brasil levou à estagnação do crescimento da produtividade, ao passo que o modelo adotado pelas 13 Colônias levou ao seu enriquecimento. Em 1822, quando o Brasil se torna independente, nosso nível de renda per capita já era bastante inferior ao dos Estados Unidos e essa diferença continuará se aprofundando até a década de 1930, quando o Brasil começa a se industrializar. No período 1930-1980, o hiato de renda per capita entre Estados Unidos e Brasil se reduz de forma considerável. Com a “década perdida” e os anos neoliberais do governo Fernando Henrique, esse processo de “catching-up” foi interrompido e nunca mais retomado. Coincidentemente ou não, no mesmo período verificou-se o aprofundamento do processo de desindustrialização da economia brasileira .
Valor: É fundamental o peso da produtividade como fator de definição dos termos de durabilidade de processos de desenvolvimento econômico. O que se pode dizer, especificamente, a respeito da involução recente da produtividade na indústria e, portanto, da redução de sua contribuição para a produtividade da economia como um todo, considerando os efeitos da desindustrialização a que costumam se referir os novo-desenvolvimentistas?
Oreiro: A queda da produtividade da indústria nos anos recentes se deve ao “labor hoarding”, ou “entesouramento de trabalho”, resultante da estagnação da produção industrial. Devido aos custos de contratação e demissão de trabalhadores, as empresas, face a uma queda temporária da demanda por seus produtos, podem optar por manter ociosa ou semiociosa parte de sua força de trabalho, para evitar uma elevada rotatividade da mão de obra, economizando, assim, os custos de demitir e contratar novos trabalhadores. No Brasil, além desses custos, temos uma situação de “pleno emprego”, devida à demanda alta no setor de serviços, o que faz com que as empresas industriais fiquem ainda mais relutantes em demitir trabalhadores, com receio de que não sejam capazes de contratá-los novamente se e quando a demanda por produtos industrias se elevar.
Além do “labor hoarding”, a produtividade da indústria se encontra estagnada devido à falta de investimentos na ampliação/modernização do parque industrial. Isso decorre da apreciação cambial, que impõe uma queda na margem de lucro das empresas do setor industrial, desestimulando o investimento.
Valor: O pensamento novo-desenvolvimentista é marcadamente orientado para o longo prazo. É um pensamento “de estratégia”. Naturalmente, o longo prazo é feito de seguidos curtos prazos… É preciso agir de imediato, em função de objetivos que se vão distribuindo no tempo. O que faz um país como o Brasil, pressionado, de um lado, por necessidades prementes de crescimento e, de outro, envolvido por restrições impostas a políticas de desenvolvimento, como se pressupõe devam ser as políticas com foco no longo prazo, no contexto de um ambiente internacional assinalado por incertezas e instabilidades ainda decorrentes da crise financeira de 2007/2008? Quais são os limites hoje impostos à autonomia decisória do Estado-nação por essas condições adversas do cenário global?
Oreiro: Não acho que as condições adversas do cenário global estejam impondo uma restrição à adoção da estratégia novo-desenvolvimentista. Pelo contrário, esse cenário global se caracteriza por um período de taxas de juros internacionais excepcionalmente baixas por um período prolongado de tempo. Isso torna extremamente improvável um cenário de estrangulamento externo devido a uma interrrupção brusca de fluxos de capitais. Além disso, esse cenário externo viabilizou a forte redução da taxa de juros Selic entre 2011 e 2012. Sendo assim, o cenário externo jogou a favor da adoção de uma estratégia novo-desenvolvimentista. Mas essa estratégia não foi adotada no Brasil. O que vemos no governo Dilma Rousseff é um conjunto de políticas descoordenadas, sem um norte claro. A desvalorização cambial iniciada em 2012 parou no meio do caminho, o investimento em infraestrutura não decola, a inflação se acelera devido aos aumentos salariais acima da produtividade do trabalho e o lado fiscal se deteriora a olho nu, em função da adoção crescente da assim chamada “”contabilidade criativa”. Isso não tem nada que ver com o novo-desenvolvimentismo.
Valor: Lê-se no livro: ‘No Brasil, por conta de anos de adoção de políticas neoliberais, o Estado parece ter perdido sua capacidade de induzir o crescimento, o que requer um novo aprendizado”. O que haveria de mais essencial, nesse aprendizado, que, como se lê no livro, pressupõe a construção de um Estado “forte e fiscalmente responsável”, para caracterizar um progresso significativo, em termos de expressão e durabilidade, que possa ser sugerido pelo modo de pensar novo-desenvolvimentista? Como se qualifica o Estado brasileiro hoje, a seu ver, numa escala de aplicação desses dois adjetivos, e com quais consequências para a saúde da economia brasileira, a julgar pelos indicadores mais recentes?
Oreiro: Um Estado fiscalmente forte é um Estado que adota a regra de ouro da política fiscal: “Só te endividarás para realizar investimentos, nunca para pagar gastos correntes”. É aqui que o Estado Brasileiro se mostra fiscalmente fraco. Em 1999, para fazer frente ao descalabro fiscal imposto pela desvalorização cambial num contexto no qual boa parte da dívida pública era indexada à taxa de câmbio (um completo “non-sense”) a política fiscal brasileira se pautou pela obtenção de metas de superávit primário com o objetivo de estabilizar/reduzir a dívida pública como proporção do PIB. Esse objetivo foi atingido, mas não atentamos para o fato de que o Estado brasileiro ainda tinha uma poupança negativa. Dessa forma, a estabilização do endividamento público não mudou a prática de tomar dinheiro emprestado para pagar gastos correntes. Esse modelo de ajuste fiscal é perverso para o desenvolvimento de longo prazo, porque faz com que a variável de ajuste nas contas públicas seja o investimento (e, em menor grau, a carga tributária), em vez dos gastos correntes. O Brasil precisa mudar urgentemente o seu modelo de política fiscal, de modo a pautá-lo por metas de poupança pública, em vez de metas de superávit primário. Isso permitirá uma mudança na composição do gasto público, diminuindo a participação dos gastos correntes e aumentando a participação do investimento. Isso não significa, como dizem alguns, que essa mudança de modelo implicaria uma contração fiscal sem paralelo na economia brasileira. Isso é um “nonsense”. Trata-se de mudar a composição do gasto público, não necessariamente a sua magnitude.
Valor: Recentemente, armou-se grande celeuma a propósito de erros, simplesmente de tabulação, mas também de análise, cometidos por Carmen Reinhart e Kenneth Rogoff em “paper”, de 2010, no qual estabeleciam relações entre dívida pública e crescimento. Comentou-se, então, que o trabalho dos dois renomados economistas teria contribuído para a orientação equivocada de políticas fiscais adotadas em vários países, dando-lhes um caráter de contenção excessiva. A seu ver, qual é a maneira correta de se compreender essa relação, se é que existe?
Oreiro: Essa relação entre crescimento e endividamento é mera correlação, que não implica uma relação definida de causalidade. Assim, uma leitura mais keynesiana seria que um baixo crescimento econômico leva a maior endividamento público, por reduzir o ritmo de crescimento das receitas fiscais e elevar o ritmo de crescimento das despesas, em função do aumento dos pagamentos de seguro-desemprego, por exemplo. Acredito que os acontecimentos na Europa estejam endossando essa interpretação. Consideremos o caso da Espanha, por exemplo. Até 2007, o governo tinha superávit nominal e a dívida pública como proporção do PIB era inferior a 40%. Com a crise, as receitas tributárias caíram e as despesas com seguro-desemprego e obras públicas para conter os efeitos da crise aumentaram, levando ao aumento do déficit e da dívida pública. A partir de 2010, os mercados começaram a desconfiar da solvência da Espanha e outros países, passando a exigir taxas de juros mais altas para a rolagem da dívida pública. Atingido esse ponto e dada a relutância inicial do Banco Central Europeu em comprar títulos da dívida soberana desses países, a única saída para evitar o colapso do euro foi a austeridade fiscal. O problema é que se trata de uma política “self-defeating”: a austeridade fiscal leva a um aprofundamento da recessão, que leva a uma deterioração do quadro fiscal, exigindo assim novas rodadas de austeridade.
Valor: O momento do debate econômico, no Brasil, lhe parece produtivo? Quais resultados se pode esperar do confronto de posições entre o pensamento “mainstream” e os inovadores, como os novo-desenvolvimentistas? O novo-desenvolvimentismo teria ganhado expressão de consistência significativa na disciplina?
Oreiro: Houve considerável evolução nos últimos anos. Até 2005, o debate econômico feito na grande mídia se resumia ao modus operandi do regime de metas de inflação e ao valor numérico da meta de superávit primário. Tudo mais seria “resolvido” pelo mercado. Hoje, a discussão se concentra na análise das condições necessárias para a retomada do desenvolvimento da economia brasileira em bases sustentáveis. Isso é um bom sinal. O problema central passou a ser o desenvolvimento, não a estabilização da economia, como era nos anos 1980 e 90. O confronto entre “novo-desenvolvimentistas’ e ortodoxos tem feito com que estes revejam algumas de suas posições. Por exemplo, quando o debate sobre a desindustrialização da economia brasileira começou, em 2005/2006, os economistas ortodoxos se dividiam em negar a ocorrência desse processo ou afirmar que seria irrelevante para as perspectivas de longo prazo da economia brasileira. Atualmente, os mesmos economistas que negavam a desindustrialização ou pontificavam sobre a sua irrelevância inseriram-se ativamente no debate a respeito do que deve ser feito para estimular o dinamismo da indústria. Para mim, isso é um sinal inequívoco de que a agenda do debate econômico é cada vez mais pautada pelos novo-desenvolvimentistas.
Atualmente, estou concluindo, em conjunto com Luiz Carlos Bresser-Pereira e Nelson Marconi, uma livro-texto sobre a macroeconomia estruturalista do desenvolvimento, que será publicado provavelmente no final de 2013, pela Editora Routdlege na Inglaterra. Será mais um reforço ao desenvolvimento teórico dessa disciplina.
