Teto de gastos tem de ser aperfeiçoado para ser fiscal e socialmente crível (Poder 360, 27/08/2020)

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Flexibilização do Teto de Gastos, Helder Lara Ferreira Filho, José Luis Oreiro

Expectativas não se confirmaram

Recuperação tem sido tímida

Regra não tem paralelos no mundo

Precisa-se admitir variação positiva

JOSÉ LUIS OREIRO e HELDER LARA FERREIRA FILHO
27.ago.2020 (quinta-feira) – 6h00
atualizado: 27.ago.2020 (quinta-feira) – 7h34

Ao longo dos anos de 2015 e 2016 foi sendo construído um consenso entre os economistas do mercado financeiro, a grande mídia e a maioria dos membros do Congresso Nacional a respeito da necessidade de introdução de um teto de gastos na Constituição Federal. Esse mecanismo, introduzido pela Emenda Constitucional nº 95, prevê o congelamento do gasto primário real da União, por um período de até 20 anos, a partir de sua promulgação em 2016 –podendo ser revisto em 2026.

É curioso, no entanto, observar que as despesas primárias entre 2011-2014 cresceram em níveis inferiores ao observado em governos anteriores. Além disso, o biênio 2015-16 caracterizou-se não pela suposta “gastança” do governo, mas pela forte queda do PIB e, consequentemente, das receitas primárias da União, simultaneamente ao aumento das despesas com o pagamento de juros da dívida pública, num contexto em que o governo federal reduzia fortemente os gastos com investimento.

De todo modo, defensores do teto afirmam, desde sua implementação, que ele explicitaria as disputas pelo orçamento, tornando possíveis reformas em gastos obrigatórios (tal qual a reforma da Previdência) para, assim, preservar os gastos discricionários (entre eles, os investimentos públicos). Ademais, com o controle das contas públicas, a confiança dos agentes econômicos seria restaurada, abrindo espaço para que o investimento e o consumo privados liderassem a retomada do crescimento econômico.

Com a expectativa de uma aceleração do crescimento econômico esperado, combinada com a contenção das despesas públicas, haveria uma redução da despesa primária como proporção do PIB, recuperando o superávit primário estrutural do setor público e reduzindo o seu endividamento, o qual havia aumentado quase 20 p.p do PIB no período 2014-2016.

Mas essas expectativas não foram confirmadas. Como antecipado por alguns economistas, os investimentos foram cortados drasticamente (com uma previsão, antes da pandemia, de um volume de apenas R$ 19 bilhões em 2020, o menor valor da série histórica), enquanto o restante do orçamento tem sido penalizado.

Além disso, a recuperação tem sido tímida, uma vez que em 2017 a 2019 ocorreram taxas de crescimento da ordem, basicamente, de 1% ao ano (1,32%, 1,32% e 1,14%, na sequência), muito abaixo da média anual de 2,54% entre 1980-2014. Ademais, nos primeiros meses de 2020, anteriores à pandemia, os dados de atividade econômica do Banco Central (IBC-Br) para os últimos 12 meses apontavam para uma desaceleração do crescimento econômico.

Outro fator não antecipado foi o processo desinflacionário tão rápido, tamanha a queda do PIB e a elevação do desemprego. De fato, a inflação passou de 10,67% em 2015 a 6,29% em 2016; e, posteriormente, a 2,95% em 2017. Portanto, a ideia inicial de contenção de certas despesas (como as despesas com funcionalismo que, em sua maioria, não obtiveram correções nem superiores à inflação desde 2015; dentre outras) para que fossem corroídas rapidamente pela inflação e dessem espaço para outras despesas tampouco se concretizou.

De todo modo, ainda durante os debates sobre a Emenda Constitucional nº 95, vários economistas já haviam alertado para a insustentabilidade do teto de gastos no médio prazo. Em primeiro lugar, o congelamento da despesa primária da União em termos reais implicaria numa redução do gasto primário per capita devido ao crescimento da população brasileira a um ritmo de 0,8% a.a. Num país com notórias deficiências nas áreas de saúde, educação, saneamento, moradia e segurança, não seria sensato perseguir essa redução.

Em segundo lugar, a maior parte das despesas primárias da União são gastos com previdência social e com os salários dos servidores públicos. A folha de salários dos servidores públicos da União, incluindo civis, militares e inativos, tem oscilado em torno de 4% do PIB nos últimos 20 anos, não é explosiva e tampouco pode ser reduzida abruptamente ao sabor do ciclo político sem ferir a Constituição e desorganizar a prestação de serviços à população. Adicionalmente, os gastos com a Previdência social, que representam quase 60% das despesas primárias da União, têm um crescimento médio de 3,5% a.a. em termos reais (mesmo com a reforma da previdência recentemente aprovada). Nesse contexto, os outros 40% das despesas primárias têm de cair cerca de 5% a.a. em termos reais para que o teto seja cumprido. Assim sendo, as variáveis de ajuste de curto prazo foram e serão cada vez mais as políticas sociais de educação, saúde e assistência social, bem como, os investimentos da União, notadamente os investimentos em infraestrutura, necessários para aumentar a produtividade média da economia brasileira e a competitividade das empresas brasileiras nos mercados doméstico e internacional.

Finalmente, a forma e a magnitude em que o teto de gastos foi instituído não tem paralelos no mundo, conforme se vê abaixo na Tabela I abaixo.

Como se verifica pela Tabela I, poucos países colocaram regras que limitam a despesa pública em sua Constituição – basicamente Dinamarca e Lituânia, o primeiro com teto flexível a ser definido a cada 4 anos e o último com crescimento real positivo das despesas. Nenhum país delimitou crescimento real das despesas em 0% por tanto tempo conforme a regra do teto de gastos pretende.

Por outro lado, a eclosão da pandemia do coronavírus em 2020 exigiu grande esforço fiscal com um histórico e necessário programa de transferência de renda e outras despesas, como auxílio a estados e municípios. Em função disso, a União deverá apresentar déficit primário inédito e um aumento expressivo da relação dívida pública/PIB, a qual deverá ultrapassar os 90% até o final do ano. Isso tem levado à defesa de mais cortes de gastos já em 2021, em linha com a PEC 186 (Emergencial) – que aciona o gatilho de redução de até 25% das horas trabalhadas dos servidores federais com correspondente redução nos vencimentos –, a desvinculação de recursos da saúde e educação, ou mesmo nova rodada de reforma previdenciária.

Os defensores dessa suposta alternativa se esquecem do debate sobre política fiscal nos países desenvolvidos, onde, ao contrário, a tônica tem sido a necessidade de continuar com estímulos fiscais para manter a atividade econômica, por intermédio, por exemplo, do investimento público na descarbonização da economia. A proposta de redução da carga horária dos servidores, ainda, comprometerá fortemente a prestação de serviços públicos de saúde, educação, etc. para a parcela da população brasileira mais atingida pelos efeitos da pandemia, para não dizer que essa medida não é sustentável e tampouco dá sobrevida ao teto de gastos por muito tempo.

Diante de tudo isso, segue-se que o teto de gastos, da forma como está, não é sustentável, algo admitido até por antigos defensores do teto: “desde o início que o teto não foi feito para durar dez anos, (…) trouxe regras muito draconianas, mas, ao mesmo texto, não vai conseguir resistir por mais muitos anos”.

Portanto, o teto de gastos tem de ser alterado para algo mais crível e que indique o equilíbrio fiscal de longo prazo. Para tal, o teto de gastos deve permitir alguma variação real positiva, definida para o período de 4 anos, e devem ser criados subtetos para algumas categorias despesas públicas, quais sejam, (i) Benefícios previdenciários; (ii) Pessoal e encargos sociais; (iii) Restante das obrigatórias – todas as despesas obrigatórias, excetuando-se (i) e (ii); (iv) Investimento; (v) Demais discricionárias – todas as despesas discricionárias, excetuando-se Investimento. Com base nisso, é possível fazer um controle maior sobre (i), (ii) e (iii), com um crescimento real menor do que o (iv) Investimento, com a finalidade de permitir a aceleração do crescimento econômico (uma das variáveis fundamentais para a dinâmica da dívida pública).

Por fim, vale dizer, caso se entenda que seria saudável alguma redução da dívida pública de forma mais acelerada, poderia ser estabelecida alguma elevação de tributos. Neste caso, a reforma tributária que tem sido debatida para fins de simplificação do sistema tributário brasileiro poderia se aliar a outra no sentido de dar maior progressividade a esse mesmo sistema. Para essa finalidade, poderiam ser instituídos tributos sobre dividendos, novas alíquotas de Imposto de Renda para vencimentos mais elevados, uma harmonização de regras para todos que tiverem o mesmo nível de renda (mesmo como Pessoa Jurídica). Além disso, para o resultado primário do setor público consolidado, poderiam ser mais bem regulamentados e aproveitados tributos como o Imposto Predial e Territorial Urbano (IPTU), o Imposto sobre Propriedade Territorial Rural (ITR), o Imposto sobre a Propriedade de Veículos Automotores (IPVA) – com a cobrança para todos os tipos de veículos automotores, não somente carros – e a possibilidade de expansão da alíquota do tributo sobre heranças, por exemplo, de 8% para 16%.

*As opiniões aqui expressas não representam, necessariamente, as opiniões das instituições as quais os autores pertencem.

Discussão sobre teto de gastos precisa ser entendida como questão política, diz Lara Resende (Valor on line, 15/08/2020)

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André Lara-Resende, Fórum Nacional, Flexibilização do Teto de Gastos, José Luis Oreiro

Segundo ele, permitir que o Estado gaste fortalece o governo do momento

A defesa do teto de gastos precisa ser entendida como uma discussão política, não como um dado natural da ciência econômica, defende André Lara Resende, ex-diretor do Banco Central (BC) e ex-presidente do Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social (BNDES). Segundo ele, permitir que o Estado gaste fortalece o governo do momento. “É uma percepção de que, se houver espaço para gastar, o governo ganha”, ele afirmou ao participar há pouco de edição extra do Fórum Nacional. 

Lara Resende cita como exemplo a aprovação do presidente Jair Bolsonaro, que atingiu 37% segundo a última pesquisa Datafolha, o mais alto nível em sua gestão. “O governo Bolsonaro está no auge do seu ponto de apoio desde a posse porque o gasto emergencial de R$ 600 teve efeito extraordinário”, afirma o economista.

 

– Foto: Silvia Zamboni/Valor

 

Embora o teto que limita os gastos do governo seja defendido como uma “posição racional” – “e de racionalidade não tem nada”, ele diz -, “é simplesmente uma defesa política de não dar mais força a esse governo.” O economista ressalta que essa “disputa política” é legítima, mas precisa ser compreendida como tal. “Ela não pode ser interpretada e discutida como se fosse com base em leis naturais e científicas da economia. Ela é falsa, é uma discussão política e assim que deve ser entendida.”

 

Lara Resende questiona o “dogmatismo fiscal”, a ideia de que independentemente da situação, é sempre preciso dar prioridade ao equacionamento das contas públicas. Segundo ele, por causa da pandemia, “no mundo, o dogmatismo fiscal cedeu a uma prática realista, mas curiosamente, no Brasil, não”.

 

Ele diz que há uma insistência, e não apenas do governo, de que o Estado não pode gastar. “O teto de gastos é algo completamente inviável. Foi uma restrição imposta em um momento que fazia sentido, mas hoje é inviável. As despesas obrigatórias continuam a crescer, e a principal delas continua sendo a previdência do setor público”, ele afirma, destacando que a reforma da Previdência do governo Bolsonaro recaiu sobretudo no INSS, ou seja, na previdência privada.

 

Segundo Lara Resende, com a pandemia, a equipe econômica do governo se viu em um caso de “dissonância cognitiva”, porque sua prioridade sempre foi defender o reequilíbrio das contas, mas precisou reconhecer que, neste momento, não fazia sentido.

 

Para Raul Velloso, ex-secretário de Assuntos Econômicos do Ministério do Planejamento e presidente do Fórum Nacional, a situação é “curiosa”, porque enquanto “a equipe econômica se esfacelou”, diz ele em referência às baixas recentes, a popularidade do presidente sobe.

 

Velloso afirma que o embate entre uma ala do governo que é a favor da expansão dos gastos e outra que prega o controle fiscal mais duro é uma questão que não está resolvida. “O presidente parece favorecer um lado, às vezes outro. Penso que isso terá de chegar a uma definição que dê mais consistência para a ação do governo, ou seja, um lado ganhar do outro.”

 

Na avaliação de Velloso, a discussão sobre o cumprimento ou não do teto de gastos deveria migrar para um debate sobre como equacionar os elevados déficits previdenciários do setor público, abrindo espaço para investimentos públicos que podem ajudar o Brasil a superar a crise econômica causada pela pandemia.

 

“O teto nasceu morto, porque ele é muito difícil de aplicar”, afirma. “Como despesas obrigatórias dependem, na maioria das vezes, até de mudanças constitucionais para serem ajustadas, o único jeito é ajustar as despesas discricionárias. Mas chega uma hora em que o investimento desaparece, acaba, e aí [o teto] vai ser discumprido de qualquer maneira.”

 

Lara Resende afirma que o Brasil tem necessidade de “gastos públicos bem feitos”, em infraestrutura, educação, saúde, segurança ou na revisão da matriz energética, por exemplo. Além disso, ele diz que o investimento público não compete com o capital privado, mas funciona como um “indutor”, um “motor de arranque” para a volta do aporte privado. No Brasil, porém, “asfixiamos a ação do Estado”, ele diz, e esse “é o caminho mais curto para a paralisia da economia, que é onde estamos”.

 

Lara Resende reforça que pode acontecer de o Estado gastar mal e isso não é aceitável, mas “a solução não é asfixiá-lo e eliminá-lo”. “O que precisamos é corrigir governança do Estado para que possa investir bem”, afirma. “Essa visão de que o Estado só pode gastar mal e, por isso, asfixiá-lo é uma visão suicida.”

 

O país precisa, segundo Lara Resende, de uma programação mais de longo prazo. “Não é uma ideia de planejamento, de uma economia de Estado, mas precisa de um programa com certa coerência, de uma gestão de governo com direcionamento do investimento público”, afirma. “É criar a noção de que o investimento público deve ser tratado com competência: qual o critério, como avaliar, organizar, propor e aprovar.”

 

Nesse sentido, ele diz que uma agência de investimentos públicos com certa autonomia e uma base técnica “é tão ou mais importante do que um Banco Central independente, que hoje em dia defende basicamente taxa de juros.”

 

O economista José Oreiro, da Universidade de Brasília e também presente no fórum, afirma que “o Brasil está em uma depressão”, já que passou por duas crises – de 2014/2016 e agora com a pandemia – muito próximas temporalmente. Segundo ele, a perspectiva é que o Produto Interno Bruto (PIB) brasileiro encerre 2020 12% abaixo do registrado em 2013. “E a grande discussão do debate macroeconômico é se vai ou não cumprir o teto de gastos. Isso é surreal. Essa discussão de ajuste fiscal não está posta para 2021 em nenhum país do mundo, só no Brasil”, afirma.

Oreiro diz que a proposta não é acabar com o teto, mas flexibilizá-lo, retirando, por exemplo, o investimento público da regra fiscal. “Você pode colocar controle fiscal para o gasto com funcionário público, isso faz sentido.” No caso dos investimento públicos, porém, “o que tem que se assegurar é que ele seja de boa qualidade”, afirma.

 

Ele cita ainda texto dos economistas Bradford DeLong e Lawrence Summers sobre como opera a política fiscal em economias em recessão. “Em condições de recessão, em que a economia está operando perto do zero lower bound, com taxa de juros nominal muito próxima de zero, uma expansão fiscal poderia pagar a si mesma.”

 

Para Oreiro, se triunfar a ideia de que temos de voltar ao ajuste fiscal em 2021 “vai ser um catástrofe econômica”. “Do ponto de vista político, pode servir para derrubar Bolsonaro, só que isso pode colocar o país em chamas e causar um caos social de proporção colossal”, afirma.