A PEC 186 ou PEC da Emergência Fiscal altera o texto permanente da Constituição e o Ato das Disposições Constitucionais Transitórias, dispondo sobre medidas permanentes e emergenciais de controle do crescimento das despesas obrigatórias e de reequilíbrio fiscal no âmbito dos Orçamentos Fiscal e da Seguridade Social da União, e dá outras providências. A PEC 186 prevê, entre outras medidas, a redução de até 25% da jornada de trabalho e, portanto, dos vencimentos dos servidores públicos da União, Estados, Municípios e Distrito Federal caso a assim chamada “regra de ouro” das finanças publicas seja violada; ou seja, caso “No exercício para o qual seja aprovado ou realizada, com base no inciso Ill do art. 167 da Constituição Federal, volume de operações de crédito que excedam à despesa de capital”.
Justificativa da PEC 186
No texto que apresenta a justificativa para a PEC é dito que o (sic) aprofundamento das reformas iniciadas nos anos recentes as quais (sic) ampliaram o potencial de crescimento da economia brasileira, após a grande recessão ocorrida no período 2014-2016. Entre essas reformas se destaca a EC do Teto dos Gastos, a qual supostamente trouxe credibilidade para a política fiscal, permitindo assim a redução das taxas de juros para a mínima histórica. A supostamente bem sucedida âncora fiscal necessitaria, no entanto, de reforço devido ao atraso da aprovação da reforma da previdência, o que permitiu a elevação da despesa obrigatória levando a compressão do investimento público devido ao limite (auto) imposto pelo teto de gastos. Dessa forma, seria necessário adotar estratégias para o controle do gasto obrigatório. Dado que a despesa com pessoal é o segundo mais importante componente do gasto obrigatório da União e o mais importante em vários entes federativos; segue-se que a estratégia de consolidação fiscal exige a adoção de medidas que impliquem numa redução dos gastos com funcionalismo público. No caso da União a PEC 186 prevê o acionamento de mecanismos automáticos de contenção/redução das despesas obrigatórias, com foco na despesa com os vencimentos dos servidores públicos; e, em menor medida, nos gastos com isenções fiscais.
Pressupostos errados, diagnóstico equivocado
As reformas realizadas no período 2016-2019 não aumentaram o potencial de crescimento da economia brasileira; pelo contrário, a evidência empírica mostra que o crescimento potencial pode ter sido reduzido após a grande recessão. Com efeito, a taxa média de crescimento da economia brasileira no período 1980-2014 foi de 2,81% a.a; ao passo que o crescimento médio do PIB após terminada a grande recessão de 2014 a 2016 foi de apenas 1,2%, um valor quase 60% menor do que a tendência de longo-prazo. Dessa forma, podemos concluir que a agenda de reformas iniciada com a EC 95 do Teto dos Gastos e complementada pela Reforma Trabalhista e pela Reforma da Previdência, simplesmente não está funcionando no sentido de acelerar o crescimento da economia brasileira.
Em segundo lugar, o Brasil não se encontra em emergência fiscal, de nenhum tipo. É verdade que a dívida pública se encontra num patamar elevado, mas a sua taxa de crescimento está declinando, o que significa que a dívida bruta como proporção do PIB irá se estabilizar em algum momento nos próximos anos. Além disso, devemos observar que tanto a dívida bruta do governo geral como a dívida líquida do setor público consolidado aumentaram de forma significativa desde 2014 devido aos efeitos da recessão sobre a receita de impostos e contribuições, particularmente a contribuição previdenciária; não devido a um suposto descontrole dos gastos do governo. Nesse contexto, a dinâmica das dívidas bruta e líquida no Brasil não difere da observada em outros países que passaram, recentemente, por recessão econômica.
Deve-se destacar também que em períodos de recessão o aumento da dívida pública é a contrapartida necessária da redução do endividamento do setor privado, devido a identidade básica das contas nacionais (coisa que aparentemente é desconhecida por membros da Secretária de Política Econômica do Ministério da Fazenda) que estabelece que o investimento (público e privado) é necessariamente igual a soma da poupança do setor privado, do governo e do setor externo. Para que o setor privado (firma e famílias) reduza o seu endividamento é necessário que a poupança do setor privado aumente relativamente ao investimento. A identidade contábil, portanto, exige que ou a poupança do governo diminua (o que implica num aumento do endividamento do governo) ou a poupança externa diminua (o que exige um aumento das exportações líquidas). Em momentos de recessão global é impossível um aumento simultâneo das exportações líquidas de todos os países, logo a única forma possível de realizar uma desalavancagem do setor privado é por intermédio de um aumento do endividamento do setor público. Negar isso, como fazem sistematicamente os economistas liberais brasileiros, é incorrer em terraplanismo econômico puro e simples. Qualquer tentativa de reduzir a dívida pública e a dívida privada simultaneamente irá produzir um colapso no nível de atividade econômica, como ocorreu no Brasil no período 2014-2016.
Em tempo, não passa de Fake News a ideia de que a grande recessão foi resultado das (sic) “pedaladas fiscais” da Presidente Dilma, sugeridas pelo Arno Agustin. Manobras contábeis podem destruir a reputação dos gestores de política econômica (caso do Arno) e, eventualmente, produzir o impeachment de Presidentes da República (caso da Dilma); mas não tem efeitos macroeconômicos porque simplesmente não alteram os fluxos de renda e dispêndio de uma economia.
Em terceiro lugar, o descumprimento da regra de ouro como “gatilho” das medidas automáticas de contenção do gasto obrigatório é um non-sense pois:
(i) a regra de ouro tal como definida pela CF de 1988 é uma autentica jabuticaba brasileira, não guardando nenhuma relação com o conceito de regra de ouro definido pela literatura e pela experiência internacional. Em particular, a versão brasileira da regra de ouro não foi capaz de evitar o aumento do endividamento do setor público mesmo nos anos em que ela foi oficialmente cumprida.
(ii) Se definida de forma correta, a regra de ouro só foi cumprida em 2002 e 2008 ao longo do período 1995-2016.
(iii) O cumprimento da regra de ouro tal como definida pela literatura e experiência internacional exigiria um esforço fiscal muito maior do que o preconizado pela PEC 186, o que seria inviável do ponto de vista econômico, social e político.
A Regra de Ouro
Essa regra está definida no artigo 167 da CF, parágrafo III. De acordo com Art. 167. da CF são vedados:
“III – a realização de operações de créditos que excedam o montante das despesas de capital, ressalvadas as autorizadas mediante créditos suplementares ou especiais com finalidade precisa, aprovados pelo Poder Legislativo por maioria absoluta”.
Algumas observações sobre a regra de ouro brasileira:
A CF define de forma abrangente o conceito de despesas de capital, incluindo investimentos, inversões financeiras e amortizações da dívida pública. Segundo Pires (2019) essa definição de despesas de capital não só é uma idiossincrasia brasileira, como faz com que a adoção dessa regra fiscal não seja condição necessária ou suficiente para a estabilização da dívida pública. Sobre isso, o Tesouro Nacional (2019, p.12) afirma que:
“No caso brasileiro, o amplo conceito de despesas de capital, aliado ao elevado volume de receitas financeiras do governo, decorrentes de peculiariedades do arcabouço fiscal brasileiro, possuem o potencial de comprometer a conexão da regra com os seus objetivos de longo-prazo, uma vez que ampliam o espaço para a realização de um volume de operações de crédito em montante maior que o desejável, o que permite que a regra seja cumprida inclusive em cenários de elevação da dívida e queda do investimento”.
Daqui se segue, portanto, que a regra de ouro, tal como definida pela CF, não impede, portanto, a elevação da dívida pública; sendo uma regra fiscal inconsistente e ineficiente.
A regra de ouro na literatura de finanças públicas
A regra de ouro na literatura de finanças públicas está relacionada com o conceito de poupança em conta-corrente do governo, a qual é definida como sendo a diferença entre o déficit nominal do setor público e o valor bruto do investimento público. Trata-se de uma medida do esforço de poupança para o financiamento dos investimentos do setor público. Nesse contexto, a regra de ouro impõe uma restrição bem clara a política fiscal, qual seja, a poupança do setor público deve sempre ser positiva.
No Brasil, no período compreendido entre 1995 e 2016 (21 anos), a União só cumpriu a regra de ouro em apenas dois: 2002 e 2008. Considerando uma previsão de déficit nominal de 5,5% do PIB para 2020 e um investimento público de 1%, a poupança pública será negativa em 4,5% do PIB. Logo, para cumprir a regra de ouro adequadamente definida seria necessário reduzir o gasto obrigatório em 4,5 p.p do PIB ao longo do ano de 2020. Um esforço fiscal desse montante é IMPOSSÍVEL de ser feito no curto e médio-prazo.
A exemplo do Reino Unido, que abandonou a regra de ouro após a crise financeira de 2008, em função da necessidade de adotar medidas draconianas para o seu cumprimento, o mais sensato é abandonar essa regra fiscal, ao invés de propor medidas para alcançar o que simplesmente não pode ser alcançado.
Impactos da PEC 186 sobre o nível de atividade econômica
As análises sobre os impactos da PEC 186 realizadas até o momento tem foco prioritário nas estimativas de economia de recursos do governo; mas pouco ou nada se discute sobre os efeitos sobre o nível de atividade econômica e emprego do corte das remunerações ou das horas de trabalho do servidores públicos. Mesmo que os cortes não sejam efetivados, devido ao alto custo político (afinal haverá uma redução na oferta de serviços públicos como saúde e educação no contexto de um país no qual há deficiência crônica de suprimento desses serviços), a incerteza gerada sobre o fluxo de rendimentos dos servidores públicos pode ter efeito negativo sobre a demanda de consumo. Com efeito, considerando o conceito de governo geral, o setor de administração pública pagou em 2018 um valor de R$ 220 bilhões de salários, o que corresponde ao 12% dos salários pagos no Brasil, valor esse que se situa entre 15 a 20%, em estados como Tocantins, Sergipe, Paraíba, Goiás e Amazonas, chegando a 34% no Distrito Federal (Domingues et al, 2020).
Nesse contexto, a literatura internacional define o assim chamado Efeito Poupança Precaucional (Dreze e Modigliani, 1972), segundo o qual a incerteza sobre o fluxo de rendimentos leva a uma atitude de precaução por parte das famílias, a qual se materializa em redução preventiva de consumo (isso já pode estar acontecendo no Brasil, como mostram os dados sobre atividade econômica do quarto trimestre de 2019, muito antes da erupção da crise do coronavírus).
Modelo de Equilíbrio Geral Computável do NEMEA/CEDEPLAR-UFMG
Para analisar os efeitos macroeconômicos da PEC emergencial (coisa que o Ministério da Economia não fez até agora), o Núcleo de Estudos em Modelagem Econômica e Ambiental Aplicada do CEDEPLAR/UFMG desenvolveu um modelo de equilíbrio geral computável que possui uma extensa base de dados, construída a partir das informações mais recentes das contas nacionais, da matriz de insumo-produto, da pesquisa de orçamentos familiares e das contas externas. Essa base de dados é uma fotografia detalhada das relações econômicas entre setores, famílias, governo e setor externo. Em linhas gerais, a estrutura central do modelo é composta por blocos de equações que determinam relações de oferta e demanda, comportamento dos setores produtivos e da demanda final, como famílias, investidores e governo. Além disso, vários agregados nacionais são definidos nesse bloco, como nível de emprego, saldo comercial e índices de preços. A inovação desse modelo é sua capacidade de simulação de impactos trimestrais na sua dinamica temporal.
O modelo é usado para simular os impactos sobre o nível de atividade econômica e de emprego da redução da massa de salários do setor público em três cenários: reduções de 25%, 10% e 5%. O horizonte de simulação vai do primeiro trimestre de 2020 até o terceiro trimestre de 2023.
No caso de uma redução permanente da massa salarial dos servidores públicos os impactos de curto e médio-prazo sobre o nível de atividade econômica são os seguintes:
Redução 25% : Queda do PIB de 1,4% com relação ao cenário de referência (sem cortes) no curto-prazo e de 1% com relação ao cenário de referência no médio-prazo.
Redução de 10%: Queda de 0,6% do PIB com relação ao cenário de referência (sem cortes) no curto-prazo e de 0,4% com relação ao cenário de referência no médio prazo.
Redução de 5%: Queda de 0,3% do PIB com relação ao cenário de referência (sem cortes) no curto-prazo e de 0,2% com respeito ao cenário de referência no médio prazo.
A PEC 186 permite um espaço fiscal mínimo para a União
O espaço fiscal que a EC 186 pode abrir no orçamento da União é mínimo pelas seguintes razões. Em primeiro lugar, temos que ter em mente que cerca de 45% do gasto com pessoal da União é composto por inativos (43%) e precatórios (2%), estando automaticamente fora do alcance da PEC. Os 55% restantes são compostos por: Defesa (16%), Área Social (37%), Segurança Pública (5%), Demais executivo (22%) e Justiça e Legislativo (20%). Considerando que Defesa e Segurança vão ficar fora da PEC, e que é politicamente impossível reduzir os serviços públicos na Área Social (Saúde e Educação), sobram apenas 42% dos 55% dos gastos com ativos; ou seja, a PEC pode atingir apenas 23,1% dos gastos com o funcionalismo da União. Como a União gasta, considerando a média dos últimos 20 anos, 4.5% do PIB com funcionalismo público; segue-se que, no melhor cenário, a União poderia reduzir o gasto com funcionalismo público em apenas 0,25% do PIB (caso fizesse uma redução de 25% dos salários e jornadas dos demais servidores do executivo e dos servidores do legislativo e do judiciário); ou seja, uma valor de R$17.5 bilhões. Se a PEC não puder incluir os salários dos servidores do Judiciário e do Legislativo, devido ao princípio constitucional de independência dos poderes, então a PEC irá atingir apenas 11% dos salários dos servidores públicos. Uma redução de 25% nos vencimentos desses servidores geraria uma economia de apenas 0,12% do PIB, ou seja, pouco mais de R$ 8 bilhões. Trata-se de um valor que responde por menos de 10% do déficit primário do setor público previsto para o ano de 2020; tendo efeito praticamente nulo sobre a evolução do desequilíbrio fiscal do setor público no Brasil.
Recomendação
A luz dessas considerações sugiro a CCJ do Senado Federal a reprovação da PEC 186, bem como a elaboração de uma nova PEC que elimine a regra de ouro da CF, haja vista que essa regra fiscal é manifestadamente inconsistente e ineficiente.
A consolidação fiscal brasileira exige uma aceleração do ritmo de crescimento da economia, o que demanda um aumento do investimento público em obras de infraestrutura. Para tanto é necessário eliminar a restrição auto-imposta pela EC 95. Uma sugestão, nesse sentido, seria tirar da EC 95 os investimento públicos ou então suspender temporariamente (por um prazo de dois anos) o teto dos gastos para não só permitir uma aceleração do crescimento econômico como ainda a adoção de medidas que permitam lidar com os efeitos econômicos da crise do coronavírus, em particular (i) a redução das receitas de royalties de petróleo por parte dos entes da federação cuja arrecadação tributária depende fortemente dos mesmos como é o caso do Estado do Rio de Janeiro; (ii) proporcionar garantia de renda e assistência social para a multidão de trabalhadores informais e por conta própria que terão seus rendimentos reduzidos a zero em função das restrições a locomoção de pessoas e a realização de eventos necessárias para impedir a propagação do vírus.
Se a PEC emergencial for aprovada nesse cenário de crise sistêmica produzida pela pandemia de coronavirus, então as consequências econômicas e socias para o Brasil serão catastróficas; coisa que o Ministro da Economia Paulo Guedes, portador de autismo crônico ou de elevado grau de sociopatia, parece não se importar.
Referências
Domingues, E.P; Cardoso, D.F; Magalhães, A.S; Simonato, T.C. (2020). “Efeitos Contracionistas da PEC Emergencial? O impacto da incerteza do pagamento de salários do setor público na economia brasileira”. Nota Técnica do NEMEA, 28 de Fevereiro.
Pires, M.C (2019). “Uma Análise da Regra de Ouro no Brasil”. Revista de Economia Política, Vol. 39, N.1, pp.39-50.
TESOURO NACIONAL (2019). “Regras Fiscais: uma proposta de arcabouço sistêmico para o caso brasileiro”. Textos para Discussão.
José Luis Oreiro 