Com o presidente Jair Bolsonaro cada vez mais acuado pela Justiça a pandemia de covid-19, derrubando qualquer chance de crescimento no Produto Interno Bruto (PIB) este ano, o ministro da Economia, Paulo Guedes, passou a ser mais cobrado por resultados concretos pelo presidente e sua nova base de apoio, o Centrão.
Quem acompanha o dia a dia do Palácio do Planalto, garante que, daqui para frente, o ministro da Economia estará na mira do presidente. E será cobrado diariamente para apresentar resultados sobre as medidas que o governo tomou para minimizar os estragos provocados pelo novo coronavírus e pela prisão do amigo da família Fabrício Queiroz, conforme divulgou o Blog na semana passada.
A reforma administrativa, que tinha o objetivo de atacar a despesa com pessoal, saiu da pauta da equipe econômica, de acordo com fontes da pasta. E a tributária ainda é uma incógnita, apesar de técnicos e do ministro sempre defenderem uma simplificação com a unificação de tributos federais, mas nada nos moldes de um IVA (Imposto sobre Valor Agregado) no sentido mais amplo, como o de países desenvolvidos. E, para piorar, a falta de medidas eficientes para o socorro de empresas e fraudes na concessão do auxílio emergencial são dois pontos nevrálgicos para a credibilidade do ministro da Economia.
Guedes está ficando sem argumentos para manter o discurso otimista de retomada da economia e muito menos consegue avançar na agenda reformista complementar à reforma da Previdência. Apesar de ser a única promessa que ele conseguiu cumprir quando tomou posse, o mérito não é atribuído a ele, mas ao Congresso, que embarcou a pauta e vinha assumindo o protagonismo, inclusive, na reforma tributária. Nem mesmo a abertura comercial e as privatizações saíram do papel. Dúvidas se ele continuará no cargo voltam a rondar as mesas dos mercados enquanto a promessa de arrecadar R$ 1 trilhão com privatizações virou folclore. E uma das principais críticas ao ministro é a falta de um plano mais claro e mais bem elaborado para tirar o país sair dessa crise.
Nas apresentações que costuma fazer para operadores do mercado financeiro, Guedes insiste em iniciar os discursos afirmando que o país estava decolando no início, mas o avião foi abatido pela crise do coronavírus. Só que os números mostram que nada disso estava acontecendo, apesar de a Bolsa ter ultrapassado 100 mil pontos em um cenário de incertezas para as reformas e o controle dos gastos públicos, especialmente, com a recessão profunda em formação.
A economia brasileira não conseguiu crescer acima de 1% desde 2017 até 2019 devido à baixa produtividade do país e o novo governo não conseguiu adotar medidas eficientes para mudar esse quadro. Depois de registrar queda de 1,5% no primeiro trimestre de 2020, dados preliminares sinalizam que o tombo no segundo trimestre será entre 10% e 15%, na melhor das hipóteses. O desemprego está em alta, encostando nos 13%. Investidores estrangeiros batem em debanda em um claro sinal de que há algo errado, apesar de a taxa básica de juros (Selic) está no menor patamar da história, enquanto a dívida pública continua crescendo, apesar do recuo em 2019, podendo chegar perto de 100% do PIB até o fim do ano.
Logo, a virada rápida prometida por Guedes e esperada por Bolsonaro está muito longe de acontecer, especialmente, porque o cenário que está sendo vislumbrado poderá ser de uma verdadeira instabilidade no processo de retomada, com aberturas e fechamentos intermitentes dos municípios devido à falta de medidas do governo federal centralizadas e mais efetivas no combate à pandemia. Basta lembrar que, após demitir os dois últimos ministros da Saúde, Bolsonaro continua, há mais de um mês, sem um nome de peso na área científica na pasta.
A falta de um plano de retomada de Guedes para a recessão profunda em que o país mergulhou, aliás, tem deixado analistas preocupados. Contudo, no mercado financeiro, ainda existe uma ala que está otimista devido aos juros baixos e ignora a crise política em torno de Bolsonaro e seus familiares. Um economista de um grande banco de investimentos que pediu anonimato, no entanto, admitiu que já existe uma preocupação de que a pressão de Bolsonaro sobre Guedes vai aumentar, mais no fim do ano. Resta saber se ele vai aguentar a pressão.
“Certamente, Guedes será cobrado por resultados e também será cobrado para mais estímulos, especialmente de gasto com infraestrutura. O Centrão demandará mais presença no governo em troca de apoio para sobrevivência política. Não consigo ver na mesma equação Guedes, central e militares do Planalto. Alguém está sobrando e, no caso, é o ministro da Economia”, avaliou Sergio Vale, economista-chefe da MB Associados. Segundo ele, é um cálculo pessoal do ministro saber até quando fica em um governo que está afundando. “Pode ser que ele fique até o final como ficou o Marcílio (Moreira) com o Collor ou o (Nelson) Barbosa com a Dilma, mas cada vez mais terá muita dificuldades em fazer qualquer medida de política econômica razoável”, destacou. Ele descarta avanço de reformas. “O governo Bolsonaro não terá condições políticas de fazer, por exemplo, nenhuma mudança constitucional relevante”, pontuou.
Paulo Solmucci, presidente da Associação Brasileira de Bares e Restaurantes (Abrasel), lembrou que a questão do crédito não chegar na ponta para as empresas deve estar incomodando o presidente. Especialistas criticam o modelo para micro e pequenas empresas e falam que ele foi mal desenhado ao ponto de ter que ser refeito. Conforme dados do Tesouro Nacional, dos R$ 404,2 bilhões de recursos extras do governo federal anunciados no combate à pandemia, R$ 176,4 bilhões foram pagos, ou seja, menos da metade. Os financiamentos prometidos para as empresas micro e pequenas, por exemplo, ainda estão travados e os programas estão sendo revisados, atrasando o acesso das empresas aos recursos. “É incrível este atraso. Ele está quebrando muitas empresas que teriam chances de se manter no mercado”, destacou.
A economista e advogada Elena Landau acredita que, por enquanto, Bolsonaro não pode se dar ao luxo de pressionar Guedes. “O presidente não pode tirar ele agora, porque o governo acaba de vez, apesar de o ministro estar cada vez mais desacreditado”, afirmou ela, acrescendo que a crise mostrou que Guedes não tem competência para lidar com pobres.
Dados da Controladoria-Geral da União (CGU) divulgados na quinta-feira apontam o pagamento irregular de R$ 222,9 milhões decorrentes de 317.163 pagamentos a agentes públicos do auxílio emergencial, socorro destinado aos trabalhadores informais e desempregados. Desse total de fraudes, 17,5 mil beneficiários são servidores militares da União, ativos, inativos ou pensionistas e 292,3 mil, agentes públicos ativos e inativos de governos regionais.
Na avaliação de Elena, Guedes não fará como Sergio Moro e renunciar ao cargo, “porque ele acredita que será um grande ministro”. Para o economista José Luis Oreiro, professor da Universidade de Brasília (UnB), Bolsonaro está acuado, mas entender a relação dele com Guedes é complicado e cabe apenas a um psicólogo. “Que o ministro não engana mais ninguém é óbvio”, afirmou. Ele criticou, inclusive, dados que Guedes anda divulgando da carga tributária, acima de 40% do PIB, incluindo deficit primário na conta, algo que nenhum país da Organização para Cooperação e Desenvolvimento Econômico (OCDE), o chamado clube dos ricos, faz.
Comentário: Escrevi esse texto no final de fevereiro, anteriormente a crise do coronavírus no Brasil. Acabei não publicando por conta do fato de que a pandemia se tornou o principal tema do debate público no Brasil. Mas como o vírus do liquidacionismo está começando a reaparecer no debate econômico brasileiro, então achei ser o momento adequado de publica-lo no meu blog.
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A macroeconomia estaria passando por uma evolução ou por uma revolução em função das lições duramente apreendidas após a Crise Financeira Internacional de 2008? Esta é a pergunta fundamental do livro “Evolution or Revolution: Rethiking macroeconomic policy after the Great Recession” editado por Olivier Bhanchard e Lawrence Summers; o qual traz uma coletânea de 23 artigos apresentados nos anais da Quarta Conferência “Rethinking Macroeconomic Policy”, realizada pelo Peterson Institute for International Economics na cidade de Washington D.C em outubro de 2017. O livro trata das lições apreendidas sobre a condução das políticas fiscal e monetária, bem como sobre a regulação do sistema financeiro, o impacto da desigualdade no crescimento econômico de longo-prazo e relações econômicas internacionais.
Na introdução do livro, escrita por Bhanchard e Summers, constata-se que a lição fundamental proporcionada pela crise de 2008 é, na sua essência, um retorno aos aspectos centrais da Revolução Keynesiana: As economias de mercado são inerentemente instáveis e não possuem mecanismos automáticos de autocorreção. Nesse contexto, a adoção de políticas monetária e fiscal expansionistas, por parte dos países desenvolvidos, foi essencial para evitar que a Grande Recessão de 2008 não se tornasse numa depressão similar, ou talvez até mesmo pior, do que a ocorrida em 1929. Keynes, o velho mestre, está de volta.
Em função dessa constatação pode parecer um contra senso questionar se a macroeconomia estaria passando por uma evolução ou por uma revolução; o mais correto seria dizer que a macroeconomia estaria voltando a “ortodoxia” prevalecente no pensamento econômico até o início da década de 1970; quando se iniciou a contra revolução novo-clássica, liderada por Robert Lucas e Thomas Sargent, o primeiro dos quais chegou a escrever um artigo acadêmico em 1979 afirmando que o tempo da economia keynesiana havia terminado.
O que Blanchard e Summers tem em mente quando falam sobre evolução ou revolução está relacionado, no entanto, com o grau de heterodoxia necessário na condução da política macroeconômica. O caso em que a macroeconomia passaria por uma evolução seria uma situação na qual a política macroeconômica deixa de ser guiada pelo “consenso macroeconômico” dos anos 1990-2000 – baseado no tripé metas de inflação, política fiscal direcionada quase que exclusivamente para a meta de sustentabilidade da dívida pública no médio prazo e liberalização dos mercados financeiros – e passaria a ser pautada pela necessidade de se criar mecanismos de estabilização capazes de lidar com os efeitos dos choques recorrentes sobre as economias capitalistas. Nesse cenário, a política fiscal assumiria um papel mais importante na estabilização do nível de produção, fazendo com que a meta de consolidação fiscal dos países desenvolvidos seja atingida em horizontes mais longos de tempo. A regulação financeira introduzida após a crise de 2008, por seu turno, deveria sofrer ainda alguns ajustes marginais para reduzir a frequência e a intensidade das crises financeiras.
No cenário de revolução, contudo, as mudanças teriam que ser mais profundas. Esse cenário contempla o caso no qual a estagnação secular – entendida como o resultado de uma insuficiência crônica de demanda por parte do setor privado – pode exigir taxas nominais de juros cada vez mais negativas e/ou uma inflação de ativos e expansão de crédito insustentáveis para que o nível de produto seja mantido mais ou menos próximo do potencial. Nesse cenário, a condução da política monetária terá que ser radicalmente modificada, por intermédio da adoção de metas de inflação significativamente mais altas, passando de 2% a.a para 4% a.a nos EUA e na área do Euro. A política fiscal terá que abandonar a preocupação com a consolidação fiscal, pois a geração de grandes déficits fiscais será absolutamente necessária para sustentar a demanda agregada; e assim evitar uma excessiva alavancagem e tomada de risco por parte do setor privado – necessária para produzir a inflação de ativos requerida para a sustentação da demanda de consumo das famílias, – o que poderia desencadear outra crise financeira de grandes proporções. Por fim, medidas mais dramáticas de regulação financeira seriam necessárias para redefinir o escopo e a magnitude do sistema financeiro.
É impressionante como a discussão macroeconômica feita atualmente nos países desenvolvidos difere do debate econômico no Brasil. Enquanto os macroeconomistas do primeiro mundo defendem um retorno a ortodoxia keynesiana; no Brasil os formuladores de política econômica e os economistas do mercado financeiro parecem defender uma versão do “liquidacionismo” adotado pelo secretário do Tesouro Andrew Mellon durante o governo do Presidente Herbert Hoover durante a Grande Depressão. Como é sabido, Herbert Hoover era o Presidente dos Estados Unidos quando ocorreu o crash da bolsa de valores de Nova Iorque em 1929, evento esse que detonou a “Grande Depressão” dos anos 1930, na qual o PIB dos Estados Unidos encolheu quase 50% entre 1929 e 1932 e a taxa de desemprego aumentou para 25% da força de trabalho. Pouca gente sabe, contudo, que o Presidente Hoover chegou a cogitar uma ampliação das funções do governo americano durante seu mandato para combater os efeitos da crise de 1929. Ele, contudo, foi desaconselhado pelo seu Secretário do Tesouro (o equivalente ao Ministro da Economia no Brasil) Andrew Mellon. Nas suas memórias o Presidente Hoover escreveu:
“O Sr. Mellon só possuía uma fórmula. Liquide o trabalho, liquide os estoques, liquide os fazendeiros, liquide os ativos reais. Isso vai purgar a podridão de nosso sistema … As pessoas irão trabalhar mais arduamente, irão levar uma vida moralmente mais elevada”.
O governo brasileiro parece ter aderido à escola liquidacionista. Ao invés de pensar formas criativas de conciliar a necessária consolidação fiscal de longo-prazo com a função contra-cíclica da política fiscal; o governo elabora propostas como a PEC da emergência fiscal que aumentam o elevado caráter pró-cíclico da mesma, criando assim “desestabilizadores automáticos” ao permitir a redução dos vencimentos dos servidores públicos – por intermédio de redução da jornada de trabalho e, portanto, dos serviços prestados à população – em momentos de crise econômica. Caso essa PEC seja aprovada, serão detonados mecanismos automáticos de contração fiscal que irão deprimir ainda mais a demanda agregada, o que forçará o Banco Central a prosseguir com o movimento de redução da taxa nominal de juros, levando-a cada vez mais perto do “limite inferior zero” da política monetária, no qual a política monetária convencional simplesmente deixa de funcionar. Isso num contexto em que o país se defronta com um déficit em conta-corrente crescente, já na casa dos 3% do PIB; o que aumenta a nossa dependência com respeito ao financiamento externo do balanço de pagamentos.
Um país em desenvolvimento que apresenta um crescimento medíocre e que possui taxas de juros cada vez mais próximas das praticadas nos EUA e na Europa não parece ser um lugar particularmente interessante para os investidores internacionais. Prosseguindo nessa toada, em breve o Brasil irá enfrentar novamente o General Restrição Externa.
Governo Bolsonaro criou mais uma disputa interna entre a equipe econômica do governo e a ala militar, encabeçada por Braga Neto, originada no fato de que a agenda de privatização, reformas estruturais e abertura comercial não tem apresentado os resultados prometidos
José Luis Oreiro: Plano Pró-Brasil: Um New Deal para a economia brasileira?
No final de abril, o ministro Chefe da Casa Civil, General Braga Neto, anunciou a intenção de realizar um grande pacote de investimentos em obras de infraestrutura até 2031, no valor de R$ 280 bilhões, dos quais R$ 30 bilhões sairiam dos cofres públicos e os restantes R$ 250 bilhões seriam obtidos por intermédio de concessões à iniciativa privada. Na coletiva de imprensa na qual o anúncio foi feito, notaram-se duas ausências. A primeira foi o detalhamento dos projetos que fariam parte do assim denominado “Plano Pró-Brasil”. Na verdade, a apresentação de Braga Neto se resumiu a sete lâminas de power point, em que absolutamente nada de substantivo foi apresentado. A segunda ausência foi a do ministro da Economia Paulo Guedes, quem, em tese, deveria encabeçar esse tipo de iniciativa.
Comentários de bastidores que circulam livremente em Brasília mostram a existência de disputa entre a equipe econômica do governo, liderada por Paulo Guedes, e a ala militar, encabeçada por Braga Neto. Essa disputa tem sua origem no fato de que a agenda de Paulo Guedes – Privatização, Reformas Estruturais e Abertura Comercial – não tem apresentado os resultados prometidos em termos de aceleração do crescimento econômico. Com efeito, apesar da aprovação de uma reforma da previdência muito mais profunda do que a pensada durante o governo Temer, o primeiro ano do governo Bolsonaro conseguiu a proeza de apresentar taxa de crescimento de apenas 1,1%, inferior à média obtida no governo Temer (1,2% entre 2017 e 2018) e muito abaixo da tendência de longo prazo de 2,81% a.a para o período 1980-2014.
Em segundo lugar, a equipe econômica do governo mostrou, nas primeiras semanas da crise do corona vírus, enorme dissonância cognitiva, recusando-se a tomar as medidas necessárias para atenuar os efeitos econômicos das medidas de distanciamento social; sendo assim atropelada por iniciativas que partiram do Congresso Nacional, como, por exemplo, o programa de renda emergencial. Esse comportamento contrastava com as medidas adotadas de forma célere pelos governos dos países desenvolvidos, os quais destinaram valores que somavam 20% do PIB (por exemplo, no caso da Espanha), para atenuar a queda abrupta do nível de atividade econômica.
Entre os economistas das mais diversas tendências de pensamento, formou-se um consenso de que a pandemia atualmente em curso deverá produzir a maior queda do nível de atividade econômica na história do capitalismo, superando em intensidade a Grande Depressão de 1929. Uma vez contida a pandemia e suspensas as medidas de distanciamento social, a recuperação econômica será extremamente lenta e dependerá, tal como na década de 1930, de forte atuação do Estado na forma de vultosos investimentos em infraestrutura. No caso dos países europeus, abre-se uma janela de oportunidade para realizar mudança estrutural importante, qual seja: a descarbonização da economia, com vistas à redução da emissão de CO² na atmosfera, de maneira a conter o fenômeno do aquecimento global, ameaça de longo prazo à sobrevivência da própria humanidade. O volume de investimentos necessários para essa mudança estrutural é gigantesco, constituindo-se, portanto, no vetor de demanda necessário para a recuperação das economias europeias no pós-pandemia.
O Brasil também terá de recorrer ao investimento público para se recuperar dos efeitos da crise atual. O ritmo anêmico de crescimento da economia brasileira anterior à pandemia já era prova cabal de que, sem aumento significativo do investimento público em infraestrutura, não é possível obter aceleração consistente do crescimento. A história brasileira mostra de forma muito clara que, no período de crescimento acelerado, entre as décadas de 1930 a 1980, o investimento público, direto ou por intermédio de empresas estatais, teve papel fundamental. No período pós-pandemia, os níveis elevados de desemprego e de ociosidade da capacidade produtiva vão inviabilizar qualquer retomada da atividade liderada pela demanda do setor privado.
Também é pouco provável que, dada a demanda por financiamento nos países europeus, os investidores internacionais se mostrem dispostos a financiar volume grande de projetos em infraestrutura no Brasil. A retomada do crescimento irá exigir um New Deal para a economia brasileira. O problema é que os militares não têm, ainda, a mais remota ideia de como fazer isso.
*José Luis Oreiro é professor Associado do Departamento de Economia da Universidade de Brasília e Pesquisador Nível IB do CNPq. E-mail: joreiro@unb.br. Página pessoal: www.joseluisoreiro.com.br.
É possível conciliar a adoção de uma política fiscal expansionista com a redução da dívida pública como proporção do PIB no médio prazo. Essa crise pode ser uma oportunidade para o país ao mesmo tempo se livrar da ortodoxia econômica e se reindustrializar
23/04/2020
No último sábado dia 18 de abril tive um interessante debate por videoconferência com os economistas Luiz Gonzaga Beluzzo, Pérsio Arida, José Marcio Rego, entre outros. O tema de nossa conversa foi sobre como será a economia brasileira quando as medidas de distanciamento social forem eliminadas e a pandemia de coronavírus for contida. Nosso cenário padrão é que o Brasil irá sair dessa crise com uma enorme capacidade ociosa, desemprego elevado e uma dívida pública como proporção do PIB em torno de 90%. Nesse contexto, a grande questão que se coloca é saber como retomar o crescimento da economia brasileira, ao mesmo tempo em que se adotam medidas para reduzir a relação dívida pública/PIB para os patamares anteriores ao da crise do coronavírus, ou seja, algo como 78% do PIB.
É consenso entre nós que o aumento da dívida pública para 90% do PIB no início de 2021 não deve trazer maiores problemas para a economia brasileira, haja vista que (i) todos os países do mundo deverão observar um aumento significativo da dívida pública como proporção do PIB, pois a pandemia do coronavírus é um choque global que vai exigir um aumento significativo das transferências governamentais para o setor privado a fim de mitigar o impacto das medidas de distanciamento social sobre o nível de emprego e de renda da população; e (ii) a dívida pública brasileira é denominada na moeda local o que faz com que, dentro de limites razoavelmente amplos, ainda que não irrestritos, um aumento da dívida pública não se traduza em dificuldades maiores de rolagem da mesma nos mercados financeiros.
A existência de capacidade produtiva ociosa e elevado desemprego permitem, em tese, uma recuperação bastante rápida do nível de atividade econômica; desde que seja criada demanda efetiva em magnitude suficiente para empregar as máquinas e os trabalhadores existentes. Na verdade, mesmo antes da crise do coronavírus, a economia brasileira já operava com um volume considerável de ociosidade do seu equipamento de capital e da sua força de trabalho; herança da crise de 2014-2016 e do baixíssimo ritmo de crescimento econômico (1,2% na média do período 2017-2019 contra uma tendência de 2,8% a.a no período 1980-2014) que se seguiu à mesma. Ao longo do ano de 2020, a atividade econômica deve se contrair, segundo estimativas preliminares do FMI, em torno de 5,5%; o que deverá aumentar o desemprego para um patamar próximo de 20% da força de trabalho e reduzir o nível de utilização da capacidade instalada (NUCI) na indústria para um patamar inferior a 70% (comparado com 82% na média histórica).
A questão fundamental nesse contexto é saber de onde virá a demanda efetiva necessária para a recuperação do nível de atividade econômica. Alguns analistas consideram que, uma vez passados os efeitos da pandemia e eliminadas as medidas de distanciamento social, a demanda do setor privado (consumo das famílias e investimento das empresas) poderia aumentar rapidamente, permitindo um padrão de recuperação da economia em forma de V. Infelizmente não é esse o cenário que estamos antecipando.
Com efeito, a contração acentuada do nível de atividade econômica ao longo de 2020 deverá levar à falência inúmeras empresas do setor privado. As empresas que sobreviverem a essa crise deverão sair da mesma com um nível de endividamento muito elevado e com uma elevada ociosidade na sua capacidade produtiva. Em tais condições, uma reação rápida do investimento do setor privado é pouco provável, para dizer o mínimo. Também é pouco provável que ocorra um aumento significativo do investimento direto produtivo para o financiamento dos projetos de infraestrutura que o governo federal, por intermédio do Ministério da Infraestrutura, planeja lançar em 2021 para puxar uma forte recuperação da economia, editando assim uma espécie de Plano Marshall para a economia brasileira.
A preferência pela liquidez deverá permanecer elevada entre os investidores estrangeiros por um bom tempo após o final da pandemia de coronavírus, o que, por si só, deverá restringir seu apetite por ativos de risco em países emergentes; além disso, os países desenvolvidos, notadamente na União Europeia, deverão lançar grandes programas de investimento público com foco na descarbonização da economia, os quais deverão ser, em parte, financiados pelo setor privado, desviando ainda mais a atenção dos investidores estrangeiros com respeito aos países emergentes. Por fim, o elevado desemprego torna igualmente pouco provável um aumento significativo da demanda de consumo por parte das famílias.
Daqui se segue que as únicas fontes possíveis de crescimento da demanda efetiva no pós-pandemia são as exportações e os gastos do governo. Embora um regime de crescimento puxado pelas exportações seja o desejável para uma economia aberta que não disponha de moeda de reserva internacional; tal possibilidade não estará disponível para a economia brasileira por um longo período. Com efeito, nosso cenário básico prevê um retrocesso no processo de globalização, com os países desenvolvidos impondo um volume crescente de barreiras não-tarifárias – e, em alguns casos, até mesmo de barreiras tarifárias – sobre as importações, o que deverá reduzir significativamente o ritmo de crescimento do comércio mundial.
Isso posto, a única alternativa disponível é aumentar os gastos do governo, principalmente, embora não exclusivamente, com investimento em obras de infraestrutura. Aqui nos deparamos com dois obstáculos. Em primeiro lugar, a Emenda Constitucional do Teto de Gastos impede que o gasto do governo possa aumentar em termos reais. Observem que o problema aqui não se limita a “abrir espaço no orçamento” para aumentar o investimento público; isso poderia ser conseguido por intermédio de uma redução dos gastos obrigatórios na linha do que foi proposto pela PEC 186, também conhecida como PEC emergencial.
É necessário aumentar o gasto primário como um todo – preferencialmente via investimento em infraestrutura – para estimular o uso da capacidade produtiva ociosa. A simples substituição de gasto obrigatório por gasto discricionário, como é defendido por boa parte dos analistas econômicos, não resolve o problema; pois tem efeito praticamente nulo sobre o nível global de demanda efetiva.
O segundo obstáculo é o elevado endividamento do setor público. O raciocínio de senso comum diria que para reduzir o nível de endividamento do governo é necessário reduzir os gastos públicos; mas a recuperação do nível de atividade econômica requer exatamente o contrário. Nos deparamos então com um dilema: as medidas necessárias para permitir a recuperação do nível de atividade podem levar a uma trajetória insustentável de crescimento da dívida pública, o que, no limite, poderia abortar o próprio processo de recuperação econômica.
A questão da sustentabilidade do endividamento público foi analisada pioneiramente por Domar (1944). Nesse artigo, Domar demonstra que a dinâmica da dívida pública como proporção do PIB depende de duas variáveis, a saber: (a) a diferença entre a taxa real de juros e a taxa real de crescimento do PIB; (ii) do resultado primário do setor público. Se a taxa real de crescimento do produto for maior do que a taxa real de juros; então a dívida pública como proporção do PIB poderá ser reduzida, mesmo que o governo opere com algum déficit primário.
Daqui se segue, portanto, que a chave para compatibilizar uma política fiscal expansionista com a estabilização/redução da dívida pública como proporção do PIB é manter a taxa real de juros num patamar suficientemente menor do que a taxa de crescimento do produto, para permitir que, mesmo num cenário em que o governo opere com um déficit primário, seja capaz de operar uma redução do endividamento do setor público.
No momento em que escrevo este artigo, a Selic real ex-ante se encontra em torno de 1,25% a.a (a expectativa de inflação para 2020 está atualmente em 2,5%). Na ausência de controles a saída de capitais, acredito ser muito difícil reduzir a Selic real abaixo de 1% a.a; do contrário, pode ocorrer um movimento de fuga de capitais do país, resultando numa desvalorização ainda maior da taxa de câmbio, a qual poderia ter impacto inflacionário relevante.
Por outro lado, contudo, a enorme ociosidade da utilização da capacidade produtiva combinada com um desemprego muito elevado deve manter a inflação abaixo do centro da meta por vários anos. Dessa forma, tal como ocorreu na Europa e nos Estados Unidos após a crise financeira de 2008, acho pouco provável, para não dizer impossível, que a política monetária no Brasil saia do campo expansionista no horizonte previsível. Sendo assim, podemos assumir que a taxa real de juros deverá permanecer por 1% a.a por vários anos.
Um ponto que não foi considerado por Domar em sua análise era a possibilidade de uma parte do déficit nominal ser financiado com a emissão de moeda; mais especificamente, que uma parte dos títulos vendidos pelo governo para financiar seu déficit seja adquirido pela autoridade monetária. Atualmente essa prática não é permitida no Brasil, mas vários analistas, entre os quais os ex-ministros da fazenda Luiz Carlos Bresser-Pereira e Henrique Meirelles vieram a público defender essa medida. Para tanto, seria necessária uma Emenda Constitucional que permitisse explicitamente ao Banco Central adquirir títulos públicos no mercado primário.
Para viabilizar a regulação de liquidez no mercado interbancário, com a manutenção de uma Selic nominal compatível com uma meta de 1% a.a. em termos reais, e a monetização de parte do déficit público também será necessário substituir as operações compromissadas por depósitos voluntários no Banco Central. Dessa forma, a liquidez excessiva criada pelo financiamento monetário do déficit público poderá ser retirada pelo Banco Central por intermédio dos depósitos voluntários sem que haja a criação de dívida adicional por parte do Tesouro Nacional.
Numa economia que opera com capacidade ociosa e que não se defronta com restrição de balanço de pagamentos, a taxa de crescimento do produto é determinada pela taxa de crescimento da demanda autônoma que não cria capacidade produtiva. Esse é o resultado básico do assim chamado modelo do super-multiplicador (Oreiro e Santos, 2019). Em termos simples, o modelo do super-multiplicador estabelece que a taxa de crescimento do produto será igual a média ponderada entre a taxa de crescimento dos gastos do governo e a taxa de crescimento das exportações. Dessa forma, uma elevação suficientemente grande da taxa de crescimento dos gastos do governo poderá aumentar a taxa de crescimento do produto de forma a fazer com que a diferença entre a taxa real de juros e a taxa de crescimento do produto assuma o valor requerido para a estabilização/redução da dívida pública como proporção do PIB. A questão é, portanto, saber em que condições esse resultado pode ser obtido.
Antes de prosseguir com o exercício é importante fazer um alerta. O modelo do super-multiplicador não permite que o crescimento seja liderado indefinidamente pelos gastos do governo. Com efeito, quando a taxa de crescimento dos gastos do governo é maior do que a taxa de crescimento das exportações; ocorre uma deterioração crescente do saldo da balança comercial a qual resultará numa crise do balanço de pagamentos no longo-prazo.
Nas condições prevalecentes na economia brasileira é possível, como veremos na sequência, puxar o crescimento por intermédio do crescimento dos gastos do governo por um período muito longo; mas, em algum momento, o motor do crescimento terá que ser substituído pelas exportações para garantir a solvência intertemporal do balanço de pagamentos. Nesse contexto, o volume expressivo de reservas internacionais possuídas pelo Brasil dá a margem de segurança necessária para executar esse tipo de política.
O aumento da taxa de crescimento dos gastos do governo exige uma flexibilização do teto de gastos. Concretamente, eu sugiro que a EC 95 seja alterada para permitir um crescimento de até 4% a.a do gasto primário global da União, mas de apenas 0,8% a.a do gasto real com a folha de pagamentos dos servidores públicos da União. Dessa forma, o teto flexibilizado permitirá um aumento significativo do investimento público, ao mesmo tempo em que permitirá uma redução gradual da despesa com a folha de pagamentos da União, tanto em proporção do PIB como em termos de participação na despesa primária. Medidas como a redução dos vencimentos dos servidores públicos são desnecessárias e, dado o quadro geral de insuficiência de demanda efetiva, contraproducentes.
Na sequência iremos apresentar os resultados de simulação de uma versão do modelo do super-multiplicador. Para a simulação iremos utilizar valores para os parâmetros e condições iniciais do modelo que sejam representativos para a economia brasileira.
Os parâmetros principais são: propensão a poupar (s = 0,2), propensão a importar (m = 0.15), relação capital-produto (v = 2,8), taxa de depreciação do estoque de capital (d = 0,03), elasticidade da receita tributária com respeito ao PIB (), sensibilidade do investimento a capacidade ociosa não planejada (), grau normal de utilização da capacidade produtiva (, taxa de crescimento da força de trabalho (n=0,008), elasticidade renda das exportações (, coeficiente de Kaldor-Verdoorn (e taxa de crescimento do comércio mundial (). As variáveis de política econômica são as seguintes: taxa real de juros (r = 0,01), taxa de crescimento dos gastos do governo () e a fração do déficit nominal do setor público que é financiado com emissão monetária (k=0,2). Por fim, as condições iniciais da economia em são a taxa de investimento (, o grau de utilização da capacidade produtiva (), a dívida pública como proporção do PIB (, o déficit primário como proporção do PIB (, os gastos do governo como proporção do PIB (), a taxa de emprego e a participação dos gastos do governo na demanda autônoma (.
O leitor deve observar que o modelo foi originalmente pensado para tempo contínuo, mas a simulação foi realizada em tempo discreto, usando-se o EXCEL. O período de simulação começa em 2021 e termina em 2032.
A tabela I abaixo apresenta os resultados da simulação:
Nas condições da simulação, uma taxa de crescimento dos gastos do governo de 4% a.a é compatível com uma trajetória de aumento relativamente rápido do grau de utilização da capacidade produtiva e mais moderado do percentual da força de trabalho que está empregada. O déficit primário como proporção do PIB cai de forma gradual ao longo do tempo, tornando-se negativo a partir de 2028, ou seja, transformando-se num superávit primário. Em 2032, a economia brasileira deverá operar com um superávit primário de 2,3% do PIB. A dívida pública como proporção do PIB começa a declinar a partir de 2025, sendo reduzida para 77,16% do PIB em 2032. A taxa de investimento do setor privado cai até 2024, resultado da existência de capacidade ociosa não planejada, a qual só será eliminada em 2025. Por fim, a taxa de crescimento do produto se estabiliza em torno de 3,6% ao ano no final do período de simulação.
Qual seria o impacto em termos do endividamento público se a taxa de crescimento dos gastos do governo fosse menor? Será que o resultado seria superior em termos da redução da dívida pública como proporção do PIB. A tabela II abaixo mostra os resultados da simulação do modelo considerando uma taxa de crescimento dos gastos do governo de 3,5% a.a.
Como podemos observar claramente nessa tabela, a economia chegaria em 2032 com um endividamento mais alto (81,14% do PIB) e um superávit primário mais baixo (1,96% do PIB). Esse resultado aparentemente contraintuitivo decorre do fato de que, ao acelerarmos a taxa de crescimento dos gastos do governo, no contexto em que prevalece enorme ociosidade na utilização dos fatores de produção, o resultado será uma redução mais rápida do endividamento público e um crescimento mais acelerado da receita tributária, o que irá permitir uma consolidação fiscal mais rápida. Deve-se observar também que, nesse caso, tanto o grau de utilização da capacidade produtiva como a taxa de emprego serão menores no final do período de simulação, do que no caso anterior.
Este pequeno exercício numérico mostra que é possível conciliar a adoção de uma política fiscal expansionista com a redução da dívida pública como proporção do PIB no médio prazo. Nas condições da simulação, a economia brasileira não deve apresentar restrições de oferta antes de 2032, de forma que a expansão fiscal não deverá gerar pressões inflacionárias relevantes durante esse período. O risco dessa estratégia é o efeito que a mesma terá sobre o desequilíbrio externo. Nas condições de simulação a economia brasileira irá crescer a um ritmo médio de 3,5% a.a enquanto a economia mundial irá crescer a um ritmo de 2%. Isso deverá levar a uma gradual redução do saldo da balança comercial, se não houver nenhuma mudança estrutural que permita (a) uma elevação da elasticidade renda das exportações e/ou (b) uma redução da elasticidade renda das importações.
A aceleração do crescimento conjugada com o aumento do investimento público e a manutenção da taxa real de câmbio nos patamares atuais deverá, contudo, permitir um movimento de reindustrialização da economia brasileira, o qual irá alterar as elasticidades renda das exportações e das importações. Nesse contexto, sou otimista quanto à capacidade do Brasil de realizar de forma gradual seu ajuste externo, sem incorrer numa crise de balanço de pagamentos. O volume expressivo de reservas internacionais possuídas pelo Brasil (em torno de US$ 350 bilhões) devem proporcionar o colchão de liquidez externa necessário para enfrentar o aumento inicial do desequilíbrio externo; até que a mudança estrutural promovida pela reindustrialização se encarregue de eliminar esse desequilíbrio.
Em suma, a crise resultante da pandemia do coronavirus pode ser uma oportunidade única para o Brasil se livrar, ao mesmo tempo, da ortodoxia econômica, que impõe travas institucionais ao aumento do investimento público, e da desindustrialização precoce. Nesse sentido, pode ser um período similar aos anos 1930, quando o país, liderado Getúlio Dorneles Vargas iniciava seu processo de industrialização por substituição de importações. Resta, no entanto, encontrar outro Getúlio Varga
Referências
Domar, E. (1944). “The ´Burden of the Debt and National Income”. The American Economic Review, Vol. 34, N. 4, pp. 798-827.
Oreiro, J.L; Costa Santos, J. (2019). “The Impossible Quartet in a Demand-Led Growth Supermultiplier model for a Small Open Economy”. Anais do 4º International Workshop on New Developmentalism, São Paulo: Fundação Getúlio Vargas.
Em nova participação junto à Revolução Industrial Brasileira, José Luis Oreiro comenta as idas e vindas do Ministério da Economia durante a pandemia, e as perspectivas de futuro para o Brasil após esta crise.
O secretário do Tesouro, Mansueto Almeida, disse no sábado e repetiu ontem que o governo não está fazendo uma típica política keynesiana. “A forte expansão do gasto público federal neste ano se concentrará em programas de transferência de renda direcionados aos trabalhadores informais e/ou de baixa renda”, diz o texto do Tesouro.
A avaliação, contudo, é polêmica e está longe de ser consenso, em especial junto aos economistas de linhas mais afeitas a John Maynard Keynes, que defendem a intervenção do Estado na economia em momentos de crise ou fraco desempenho.
“Expansão de gasto público, não importa se é por transferência de renda ou para investimento, é política keynesiana de expansão de demanda agregada. A equipe econômica faz ginástica intelectual para não admitir que estão fazendo política keynesiana de expansão da demanda agregada”, disse ao Valor o professor de economia José Luis Oreiro, da Universidade de Brasília (UnB).
“A crise do coronavírus foi a pá de cal na ortodoxia econômica. Pessoas vão descobrir que se pode aumentar dívida, financiar gasto com emissão de moeda e a economia não cai no abismo fiscal nem na hiperinflação.”
Seu colega de UnB, mas de linha econômica oposta, Roberto Ellery, concorda com a tese de Mansueto. “Uma política keynesiana típica tem foco na expansão da demanda agregada, o objetivo do gasto é o que chamam de aquecer a economia. A transferência de renda tem como objetivo ajudar os mais pobres. No contexto, o ponto é permitir que os mais vulneráveis cheguem à outra ponta da crise”, afirmou. “Com alguma ironia, posso dizer que, ao contrário de aquecer a economia, o objetivo é manter a economia “fria”, quase em ponto morto, com o menor dano possível a pessoas e empresas.”
Para o pesquisador do Ibre/FGV e ex-secretário de Política Econômica do Ministério da Fazenda, Manoel Pires, a atuação do governo neste momento tem, sim, corte keynesiano. “Indiretamente você está usando a política fiscal para compensar a recessão. Esse impacto existe. A política keynesiana não se resume a aumentar investimentos públicos, mas sustentar a demanda. Nesse caso, isso é feito por meio de transferência de renda, que é o que precisa ser feito.”
O ex-diretor do BC e chefe do departamento econômico da Confederação Nacional do Comércio (CNC), Carlos Thadeu de Freitas, avalia que, na prática, a atual política tem corte keynesiano, mas enfatiza que isso é algo temporário e com nuances que consideram as especificidades para esta crise.
“O Paulo [Guedes] agora é keynesiano por algum tempo. Keynes dizia que, na época da crise, podia pedir alguém para furar buracos e outro para tapar. Em suma, tinha de ter dinheiro circulando. Mas, agora, é mais um problema de completar renda, ajudando os mais necessitados em estimular mais gastos”, disse Freitas, que brincou de chamar o ministro da Economia, a quem conhece há décadas, de “Paulo Keynes”.
Para o presidente do Conselho Federal de Economia, Antonio Corrêa de Lacerda, as atuais políticas anunciadas pelo governo “são muito tímidas e creio que Keynes jamais as assinaria”.
“A questão central é que toda a equipe econômica está num conflito. Sempre pregaram a austeridade como instrumento de retomada da confiança que nos tiraria da crise. Agora que os países mais relevantes têm adotado políticas de forte intervenção do Estado, se veem obrigados a fazê-lo. Embora de forma tímida, tardia e titubeante”, disse. “Precisam dar satisfação ao “mercado” e aos que os apoiam, mas com explicações que não cabem no momento”, completou, cobrando um aumento mais intenso e mais célere de gastos públicos não só para saúde, mas também para reforçar renda de cidadãos e empresas.
Antes mesmo da crise mundial recente, a divulgação do crescimento do PIB real de 2019 decepcionou: um crescimento de 1,1% a.a., contra a previsão do Focus de 2,5% no início de 2019. Este resultado evidenciou que estamos desde 2017 com uma economia estagnada (crescimento da renda per capita entre 03,% a 04% a.a.), um fenômeno sem precedentes nas últimas décadas.
No Brasil o contágio da crise ganha contornos dramáticos ao se levar em conta a lenta recuperação econômica em curso e o fato de que esta, combinada com a reforma trabalhista de 2017, resultou em uma acentuada precarização do trabalho, com aumento de trabalhadores sem carteira de trabalho (mais de 40% da mão-de-obra). Como o governo está respondendo a esse “tsumani”?
Segundo declarações iniciais do Presidente e seu Ministro da Economia estaríamos perante uma “marolinha”. Em 9/3/2020, o Ministro da Economia afirmou que “temos de manter absoluta serenidade e a melhor resposta à crise são as reformas. Vamos mandar a reforma administrativa, o pacto federativo já está lá, vamos mandar a reforma tributária. (…) Se fizermos as coisas certas, o Brasil reacelera. Se fizermos as coisas erradas, o Brasil piora”.
Além da necessidade de avançar na agenda de reformas, o Ministério da Economia anunciou em 16/3/2020 uma injeção de recursos na economia de R$ 147 bilhões para garantir capital de giro para as empresas; postergação por 3 meses das contribuições do FGTS, além de transferir os valores não sacados do PIS/Pasep para o FGTS; antecipação do abono salarial e da segunda parcela do 13º salário dos aposentados pelo INSS; ampliação dos beneficiários do bolsa-família; e um auxílio emergencial mensal no valor de R$ 200,00 para trabalhadores informais ou desempregados.
Em 22/3/2020, o governo editou a MP 927, que previu a suspensão contratual do trabalho por até 4 meses em comum acordo entre patrão e empregado, acabando por recuar frente a pressões. Em troca, o Banco Central anunciou uma linha de crédito para financiar folha de pagamento de pequenas e médias empresas até dois salários mínimos.
As medidas anunciadas se mostram claramente limitadas: na realidade se trata principalmente de antecipações de gastos que seriam realizados ao longo de todo o ano de 2020, mas que serão realizados no 1º semestre do ano.
Para os trabalhadores “uberizados”, a partir de iniciativa da Câmara dos Deputados, foi aprovado um auxilio emergencial de R$ 600,00 por 3 meses. Essa medida é necessária mas pode ser insuficiente para prover um impulso fiscal necessário para atenuar a crise econômica, que irá sofrer um duplo choque de oferta e de demanda.
Aqui duas questões se colocam.
Em 1º lugar, Guedes e sua equipe reiteram a necessidade de uma nova rodada de reformas liberalizantes para enfrentar a crise, mas não enfatizam suficientemente políticas de estimulo a demanda. A agenda econômica do governo é uma espécie de reedição do liquidacionismo de Hoover-Mellon (Secretário do Tesouro americano que pediu no início da década de 30 que o Presidente Hoover se abstivesse de intervir na economia, pois acreditava que crises expurgavam a economia), no sentido de que as medidas de estímulo a demanda agregada são vistas como contraproducentes, além da visão de que a crise brasileira é essencialmente um problema moral, resultado da “gastança” dos governos anteriores.
Em 2º lugar, há um problema de governança na política econômica, com adoção de políticas pontuais ad hoc a reboque das pressões e acontecimentos. Não há uma visão estratégica ampla de como enfrentar a crise, e tampouco uma visão de mais longo prazo de como dar sustentação ao crescimento superado o risco da pandemia.
Nossa avaliação é que a agenda do governo será pouco efetiva e poderá contribuir timidamente para atenuar a crise em curso, seja porque algumas das reformas propostas, como a PEC Emergencial, irão produzir uma contração da massa salarial dos servidores públicos, levando a ampla queda dos gastos de consumo; seja porque numa situação de profunda paralisia da atividade econômica, a única saída para enfrentar a crise é através de uma política fiscal contracíclica ativa face a queda na demanda privada.
Que medidas devem ser tomadas para enfrentar a crise?
Sem querer esgotar as medidas anticíclicas, sugerimos o seguinte: (i) criação de uma linha de crédito emergencial pelo BNDES e BNB com taxas atrativas para capital de giro para pequenas e médias empresas para amenizar frustação de receitas; (ii) implementação de um programa de socorro financeiro aos governos estaduais e municipais (governo já sinaliza nessa direção); (iii) ampliação para as famílias do programa de refinanciamento de dívidas de pessoas de menor renda da Caixa; (v) garantia de recursos extras na saúde para ampliação de leitos e aquisição de equipamentos; e (vi) implementação de um programa de renda universal mais ambicioso do que o proposto, com aporte de um salário mínimo para cada trabalhador que se encontre no setor informal durante o período de emergência (um cálculo simples, considerando cerca de 38 milhões de pessoas no mercado informal e o salário mínimo de R$ 1039,00, daria de cerca de R$ 120 bilhões, algo em torno de 1,6% do PIB).
Seria ainda bem-vinda a adoção de uma política com recursos do governo que garanta transitoriamente o pagamento de salários de quem ganha até três mínimos, atingindo cerca de 30 milhões de trabalhadores, tal como vendo sendo adotada em outros países, como Alemanha e Reino Unido. A vantagem desta medida em relação aos empréstimos subsidiados pelo Tesouro é que os empréstimos feitos pelas empresas terão que ser pagos daqui a 6 meses, o que poderá retardar a retomada do crescimento econômico e eventualmente aumentar a frente o desemprego.
A longo prazo, para sustentar a retomada do crescimento, a implementação de uma política de investimentos públicos em infraestrutura, inicialmente como o governo desengavetando projetos paralisados.
Dado o caráter emergencial da crise, torna-se necessária a alteração das regras fiscais vigentes, ficando ao menos momentaneamente deixadas de lado, com revisão da meta do resultado primário, extinção da regra de ouro e suspensão do Teto de Gastos por um prazo de dois anos, criando espaço legal para uma política de expansão dos gastos públicos.
Momentos de crise profunda vale a máxima de que “todos somos keynesianos”.
A inação e demora na resposta à crise cobrará um preço alto ao país.
A sociedade brasileira está despertando para o fato de que as medidas de restrição a mobilidade e aglomeração de pessoas (ou isolamento social) – necessárias para conter o ritmo de transmissão do coronavírus – irão resultar na maior contração do PIB jamais ocorrida na história do país. Deve-se deixar claro de que não existe o dilema entre vidas e economia: todos os países do mundo irão sofrer em maior ou menor grau uma forte queda do nível de atividade econômica; cuja intensidade será tão maior quanto: (a) menores forem a escala e a duração das medidas de confinamento social, e (b) menores forem as medidas de estímulo fiscal e monetário adotadas para atenuar o impacto sobre o nível de renda e de emprego decorrentes do referido confinamento. A agricultura e a indústria, pela natureza de seu processo produtivo que exige menor interação pessoal (a interação é homem-máquina, não homem-homem) e por empregarem relativamente menos pessoas, podem continuar operando de forma mais ou menos “normal” durante o período de confinamento (desde que sejam dados aos trabalhadores o Equipamento de Proteção Individual necessário), a depender é claro do nível de demanda pelos seus produtos. É o setor de serviços que será duramente afetado pelas medidas de contenção social, pois a maior parte de suas atividades exigem a interação homem-homem, a qual não pode ser inteiramente substituída pelo tele-trabalho ou pelo e-commerce. Dessa forma, o risco de desabastecimento de gêneros de primeira necessidade está, por hora, afastado. O grande desafio é, portanto, garantir um volume suficientemente grande de demanda pelos bens agrícolas e industriais durante a fase de quarentena.
Numa economia de moeda fiduciária como a desenvolvida pelas sociedades capitalistas nos últimos 150 anos, não é a oferta de bens e serviços que determina a demanda; mas, pelo contrário, é a demanda que determina a oferta. Como disse certa vez o economista Robert Clower, numa economia monetária “bens compram moeda, e moeda compra bens; mas bens não compram bens”. A existência de capacidade produtiva não é condição suficiente para assegurar automaticamente a demanda por bens e serviços. Numa economia de mercado, trabalhadores desempregados estão disponíveis para produzir os bens que os consumidores desejam, mas as empresas não irão emprega-los porque o desemprego diminui a demanda pelos seus produtos. Assim cria-se um impasse: trabalhadores desempregados não consomem porque não tem renda; e as empresas não os contratam porque não tem para quem vender a produção que resultaria da contratação dos mesmos.
Esse problema pode ser, em tese, facilmente resolvido numa economia centralmente planificada. Uma agência governamental – por exemplo, a Gosplan – pode exigir que as empresas contratem todos os trabalhadores disponíveis a uma taxa de salário fixa. Na medida que esses trabalhadores são contratados, a massa salarial aumenta, criando assim parte significativa da demanda efetiva necessária para absorver a produção adicional resultante do emprego desses trabalhadores. Como o valor adicionado na produção é igual a soma de salários e lucros, para que as empresas consigam realizar um “lucro normal” sobre o capital empregado, a Gosplan terá que criar uma demanda adicional àquela gerada pelo crescimento do consumo dos trabalhadores. Essa demanda adicional pode vir do aumento do investimento das próprias empresas sob controle da Gosplan; ou então poderá vir diretamente do Estado na forma de investimento público na construção de hidrelétricas, estradas e demais equipamentos de infra-estrutura (ou pelas exportações numa economia aberta). Essa demanda adicional é o que os economistas Keynesianos chamam de “demanda autonôma”, no sentido de que se trata de uma demanda que não é induzida pelo nível de produção e de emprego; sendo de certa forma exógena ao sistema econômico.
Retornando a questão da pandemia do coronavirus. O confinamento social irá produzir uma brutal redução da atividade do setor de serviços. As empresas desse setor, confrontadas com a queda das vendas, decorrentes da impossibilidade de interação entre as pessoas, irão fazer demissões em massa. Trabalhadores sem renda não tem como demandar os bens agrícolas e industriais (por exemplo, produtos de limpeza e higiene) necessários para a sua subsistência. Como consequência a produção de alimentos e produtos manufaturados de consumo semi-durável também será atingida; com impacto indireto na produção de bens intermediários e de capital. Dessa forma, a produção agrícola e industrial será reduzida, levando assim ao “desabastecimento” de gêneros de primeira necessidade. Esse cenário, a depender da duração do confinamento social, poderá ser o de fim da civilização tal como a conhecemos.
Mas nada disso precisa ocorrer. A demanda dos trabalhadores desempregados pode ser mantida por intermédio de transferências de dinheiro para os mesmos por parte do governo. Com dinheiro no bolso os trabalhadores desempregados poderão continuar comprando os bens de primeira necessidade, sustentando assim a demanda por alimentos e produtos manufaturados. Se essa transferência de renda for feita a título de pagamento dos salários dos trabalhadores das empresas privadas pelo Estado; então essas empresas não precisarão sequer demitir os seus trabalhadores: a quarentena será meramente um período de “férias coletivas” pagas pelo governo. O mesmo raciocínio pode ser estendido para os trabalhadores informais e por conta própria. Por intermédio de um programa de renda mínima financiado pelo Estado, esses trabalhadores terão dinheiro suficiente para demandar alimentos e produtos manufaturados durante o período de confinamento social. Desde que as atividades agrícolas e industriais sejam mantidas operando dentro de uma certa normalidade (o que pode exigir, no extremo, a supervisão das forças de segurança do Estado), bem como os indispensáveis serviços de transporte e logística; não é necessário que as pessoas afetadas pelas medidas de confinamento não possam atender as suas necessidades básicas.
Está claro que um programa de garantia de renda nos moldes descritos acima envolvem cifras da ordem de centenas de bilhões de reais. Esse custo será inteiramente coberto pelo Estado. Aqui se acende a sirene de alarme nos políticos e formadores de opinião. Como será possível financiar um volume monstruoso de gastos públicos? Existe espaço fiscal para isso? De onde virão os recursos para financiar esse programa?
A resposta a essa pergunta pode ser chocante para alguns: O custo econômico (corretamente definido) é igual a zero.
Em economia, o conceito relevante de custo é o custo de oportunidade. Partindo-se da hipótese de que os recursos da economia estão plenamente empregados, o custo de um bem ou serviço é igual ao custo do que deve deixar de ser produzido para que os recursos necessários para a produção desse bem sejam mobilizados. É o velho dilema dos canhões e da manteiga para tempos de guerra. Para aumentar a produção de canhões (para o conflito bélico) é necessário reduzir a produção de manteiga (para o consumo civil), pois recursos (capital e trabalho) usados na produção de manteiga precisam ser transferidos para a produção de canhões.
O que acontece se os recursos da economia não estiverem sendo plenamente empregados, ou seja, se existir capacidade de produção ociosa? Nesse caso podemos produzir mais manteiga e mais canhões ao mesmo tempo, de forma que o custo de oportunidade da produção adicional de ambos os bens será igual a zero.
Mesmo antes da crise do coronavírus, a economia brasileira apresentava uma enorme capacidade ociosa. O desemprego medido pelo IBGE se encontrava em janeiro de 2020 em torno de 11,5 milhões de pessoas; ao passo que a capacidade utilizada da indústria de transformação se encontrava 10 p.p abaixo da média histórica. Com as medidas de isolamento social, a ociosidade dos fatores de produção irá aumentar consideravelmente. Nesse contexto, o conceito de custo de oportunidade não se aplica.
No debate brasileiro atual sobre os custos do enfrentamento do coronavirus existe uma enorme confusão conceitual entre custos financeiros e custos econômicos. A não ser que a pandemia no Brasil cause um número muito grande de mortes na força de trabalho (o que depende, em parte, do sucesso das políticas de isolamento social); a capacidade produtiva da economia brasileira será pouco afetada pelo vírus. Com efeito, a infra-estrutura pública e o parque industrial ficarão totalmente intactos e a força de trabalho sofrerá (oremos) uma pequena redução. Isso significa que, do ponto de vista puramente econômico, o Brasil sairá da crise tão rico (ou tão pobre, depende do ponto de vista) como era antes da crise. O problema que poderemos enfrentar no pós-crise será de demanda, ou seja, de como assegurar um nível razoavelmente normal de utilização dos recursos produtivos existentes; não um problema de oferta.
Os paladinos da ortodoxia econômica dirão, contudo, que as medidas necessárias para financiar o programa de garantia de renda e de emprego (que eles, com poucas exceções, também acham necessários no momento atual) irão levar a um aumento significativo da dívida pública, talvez numa magnitude de 20 a 30 p.p do PIB, colocando-a numa trajetória insustentável no médio e logo-prazo. Dessa forma, argumentam eles, será necessário no pós-crise (ou até mesmo já na fase de confinamento social) aprovar medidas de ajuste fiscal no sentido de limitar o crescimento da dívida pública. Entre essas medidas estariam, por exemplo, a redução dos vencimentos dos servidores públicos até o ano de 2024. Alguns economistas de esquerda como, por exemplo, o ex-ministro da fazenda do governo Dilma, Nelson Barbosa, acrescentam a essas medidas a necessidade de se cobrar impostos adicionais sobre os mais ricos.
A ideia de que as medidas necessárias para financiar o aumento dos gastos levarão obrigatoriamente a um aumento potencialmente insustentável da dívida pública apresenta uma série de equívocos. Em primeiro lugar, a evidência empírica existente não aponta para nenhum número mágico a partir do qual a dívida pública se torne insustentável. Com efeito, países como a Itália e o Japão possuem uma dívida pública como proporção do PIB muito maior do que o Brasil, mas comprometem um valor muito menor do PIB no pagamento dos serviços dessa dívida. Nesse contexto, vale a pena lembrar que os cálculos feitos por Reinhart e Rogoff (2010) mostrando que uma relação dívida/pib superior a 90% teria um impacto negativo sobre o crescimento econômico de longo-prazo estavam errados, conforme demonstrado por Herndon et al (2014). Daqui se seque que não existe embasamento científico para a “tese do abismo fiscal”, segundo a qual a economia poderia entrar numa situação de caos se a dívida pública como proporção do PIB ultrapassar certo valor crítico.
Em segundo lugar, como argumentado por Delong e Summers (2012) e Rowthorn (2019), se a taxa de juros paga pelos títulos públicos ficar abaixo de um certo valor crítico, um pacote de estímulo fiscal feito durante uma recessão será auto-financiável, ou seja, poderá ser pago, num período finito de tempo, com as receitas tributárias decorrentes do crescimento da atividade econômica que foi induzido pelo referido estímulo, sem que seja necessário o aumento da alíquota de impostos. Dessa forma, se o Banco Central do Brasil se comprometer em manter a taxa de juros num patamar baixo por um período suficientemente longo de tempo; o esforço fiscal necessário para o enfrentamento da crise será auto-financiável.
Por fim, mas não menos importante, os gastos do governo com o programa de garantia de renda pode ser financiado, em parte ou na sua totalidade, pela emissão de moeda. Uma das teses defendidas pelos expoente da Modern Money Theory(MMT) é que governos que emitem dívida denominada em sua própria moeda não possuem restrição financeira, pois sempre podem monetizar o déficit fiscal. Não se trata, contudo, de uma autorização para emitir moeda como se não houvesse amanhã. Esse expediente só pode ser usado em situações nas quais (i) a economia opera com um nível significativo de capacidade ociosa e (ii) o país possuir um volume suficientemente alto de reservas internacionais que lhe permitam garantir a estabilidade da taxa de câmbio durante o período de monetização dos déficits públicos (Rowthorn, 2020, p.6). Se essas condições estiveram presentes, então a emissão monetária não irá resultar em inflação, mas apenas em aumento do nível de atividade produtiva.
As condições supra-citadas são amplamente atendidas no caso brasileiro, de forma que o governo federal deveria, sem demora dada a situação de urgência, apresentar uma PEC que permita ao Banco Central do Brasil fazer o financiamento monetário do déficit público. Uma vez aprovada essa PEC deixariam de existir limites de natureza financeira para o enfrentamento da crise do coronavírus. O que está impedindo uma resposta adequada a situação na qual se encontra o Brasil não é uma restrição econômica ou técnica; mas puramente conceitual. Como diria John Maynard Keynes o problema não está nas novas ideias, mas nas ideias antigas que se ramificam por todos os cantos de nossas mentes. É chegado o momento de nos livrarmos das superstições econômicas do passado. É o momento de abandonar o “terraplanismo econômico”.
Referências
DeLong, J.B; Summers, L.H. (2012). “Fiscal Policy in a Depressed Economy”. Brookings Papers on Economic Activity, Spring.
Herndon, T; Ash, M; Pollin, R. (2014). “Does high public debt consistently stifle economic growth? a critique of Reinhart and Rogoff. Cambridge Journal of Economics, 38(2).
Reinhart, C; Rogoff, K. (2010). “Growth in a time of debt”. American Economic Review: papers and proceedings, Autumm.
Rowthorn, R. (2020). “Keynesian economics: back from the dead?”. Review of Keynesian Economics, Vol. 8, n.1.
————. (2019). “Fiscal Policy in a depressed economy: a comment”. Working Paper WP513, Center for Business Reserach, University of Cambridge.
Graduado em Economia pela FEA/USP. Mestre e Doutor em Economia pela Fundação Getúlio Vargas em São Paulo. Foi professor visitante nas Universidades de Cambridge UK em 2004 e Columbia NY em 2005. É professor de economia na FGV-SP desde 2002.
"A família é base da sociedade e o lugar onde as pessoas aprendem pela primeira vez os valores que lhes guiam durante toda sua vida". (Beato João Paulo II)
