Por José Luís Oreiro
Durante polêmica envolvendo o aumento do óleo diesel pela Petrobras, o presidente Jair Bolsonaro ensaiou – e depois recuou – um movimento de intervenção na política de preços dos derivados de petróleo, particularmente o óleo diesel, adotada pela estatal em outubro de 2016. A nova política de preços (NPP) tem como elemento fundamental a imposição de uma paridade com a cotação do barril de petróleo no mercado internacional a curto prazo, eliminando-se assim o mecanismo de “suavização” dos repasses das variações dos preços internacionais para o mercado doméstico. Dessa forma, a NPP teve como efeito colateral o repasse da volatilidade dos preços internacionais para os consumidores brasileiros, algo que não acontecia – ou acontecia em menor escala – com a política anterior.
De acordo com informações divulgadas pela grande imprensa, o presidente da República teria sido convencido pelo ministro da Economia, Paulo Guedes, de que a ameaça de uma nova greve dos caminhoneiros não estaria relacionada com a NPP, e sim com o fato de que no Brasil a exploração do petróleo é feita por uma empresa estatal. Ainda segundo informações da grande imprensa, o presidente da República estaria intrigado com o fato de greves de caminhoneiros não serem observadas na Europa e nos Estados Unidos, mas ocorrerem com (sic) frequência no Brasil. Nesse contexto, o ministro da Economia teria argumentado ao presidente Bolsonaro que a solução para o problema seria a privatização da Petrobras, pois dessa forma o mercado de derivados de petróleo se tornaria competitivo e o preço desses produtos poderia ser reduzido, atendendo às demandas dos caminhoneiros.
Esse argumento tem sido reforçado por alguns analistas de mercado para quem o problema do preço do diesel é resultado do fato de a Petrobras ser a única empresa a produzir óleo diesel no Brasil; então os caminhoneiros direcionam o foco das pressões para o governo, que controla a estatal e teme uma nova greve.
Mas será que o problema do preço do óleo diesel no Brasil é falta de competição no mercado de derivados de petróleo? Segundo estudo recente do Instituto de Estudos Estratégicos de Petróleo, Gás Natural e Biocombustíveis (Ineep), o preço do diesel automotivo no Brasil aumentou 17,28% entre o primeiro trimestre de 2017 e o último trimestre de 2018. No mesmo período, o preço do diesel aumentou 32,67% no Chile, 17,9% na Alemanha, 17,77% na França, 21,79% no Japão e 27,4% nos Estados Unidos. Daqui podemos concluir que: (i) o aumento do preço do diesel combustível é um fenômeno mundial, não estando, portanto, restrito ao Brasil; e (ii) o aumento de preços no Brasil é inferior ao verificado em mercados supostamente mais competitivos, como é o caso dos Estados Unidos e da Alemanha.
Em segundo lugar, embora a Petrobras seja a única empresa autorizada a refinar diesel e outros derivados de petróleo no Brasil, a importação destes é livre e tem inclusive aumentado nos últimos anos. Segundo dados do Ineep, a média móvel dos últimos doze meses da razão entre as importações de derivados de petróleo e o volume processado destes pelas refinarias brasileiras passou de 26,7% em janeiro de 2017 para 32,08% em maio de 2018. O aumento desse coeficiente atesta de forma inequívoca uma perda de “poder de monopólio” da Petrobras no mercado doméstico de derivados de petróleo no período que antecedeu a greve dos caminhoneiros de 2018.
Por fim, mas não menos importante, outros países que não apresentaram o problema de greve dos caminhoneiros enfrentado pelo Brasil em 2018 também possuem mercados de refino de petróleo bastante concentrados, como ocorre em Portugal, na Espanha e na França. As espanholas Repsol e Cepsa controlam sozinhas 90% do mercado; na França, a Total responde por 60% do mercado de refino; ao passo que a portuguesa Galp controla 100% do mercado.
Com base nessas considerações não se sustenta a hipótese de que a insatisfação dos caminhoneiros – e da população em geral – com os preços dos derivados do petróleo se deva à estrutura do mercado de refino. Outra explicação para o “problema da greve dos caminhoneiros” precisa ser apresentada.
Uma primeira explicação para esse problema é a enorme dependência do modal rodoviário para o transporte de cargas no Brasil. Com efeito, no Brasil apenas 25% do transporte de cargas é feito por trem, proporção que aumenta para 31% na China, 40% na Suécia, 44% nos Estados Unidos e chega até 69% no Canadá. Uma maior participação do modal ferroviário no transporte de cargas certamente poderá contribuir, a médio e longo prazo, para diminuir o poder de barganha dos caminhoneiros no Brasil.
No entanto, a principal explicação para o problema não é essa, até porque outros países que não tiveram problemas de greve de caminhoneiros nos últimos dois anos possuem uma dependência ainda maior do que o Brasil do modal rodoviário.
A explicação fundamental é, sim, a política de preços da Petrobras, e nisso o presidente Bolsonaro estava certo. Segundo dados do Ineep, a volatilidade de preços do diesel combustível no período compreendido entre o primeiro trimestre de 2017 e o último trimestre de 2018 foi, em geral, maior no Brasil do que numa série de outros países selecionados (Áustria, Dinamarca, França, México, Holanda, Noruega, Portugal, Eslováquia e Reino Unido). Como qualquer estudante de finanças sabe, volatilidade é sinônimo de risco, e maior volatilidade significa maior risco. A maior volatilidade de preços observada no mercado brasileiro de diesel combustível vis-à-vis os demais mercados significa que o risco associado às flutuações dos preços internacionais foi transferido da Petrobras para os consumidores finais, especialmente os caminhoneiros. Do ponto de vista dos acionistas da Petrobras foi um bom negócio, pois, quando se transferem os riscos das flutuações de preços para os consumidores, reduz-se o risco da empresa e, dessa forma, o fator de desconto aplicado aos dividendos futuros, o que eleva os preços das ações da empresa na Bolsa de Valores. Os prejudicados foram os caminhoneiros, pois estes não dispõem, em sua maioria, do capital de giro necessário para suavizar o impacto das flutuações de preços do diesel combustível sobre a rentabilidade do transporte de cargas. Nessas condições, não foi de estranhar que os caminhoneiros se organizassem em maio de 2018 para, por intermédio de uma greve, defender seus legítimos interesses.
Dessa forma, a solução do “problema dos caminhoneiros” no Brasil não passa pela privatização da Petrobras, mas pela mudança da política de preços dos combustíveis, adotando-se algum mecanismo de suavização da volatilidade dos preços internacionais do petróleo sobre o mercado doméstico de derivados de petróleo.
José Luis Oreiro é professor associado do Departamento de Economia da Universidade de Brasília, pesquisador Nível IB do CNPq e pesquisador associado do Centro de Estudos do Novo-Desenvolvimentismo da FGV-SP. E-mail: joreiro@unb.br. Página pessoal: http://www.joseluisoreiro.com.br.
José Luis Oreiro 